李成:拜登的对华战略

2021-06-08 07:32

编者按

美国参议院外委会推出了全面抗中的《2021年战略竞争法案》,被认为是迄今为止民主、共和两党在对华政策上走上强化对抗的里程碑式法案。2021年5月4日美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任李成发表题为Biden's China strategy: Coalition-driven competition or Cold War-style confrontation?的报告,针对中美两国的对抗模式进行了深入的探讨。以下为此报告中译本。


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在三十多年前,也就是1998年,美国仍然在世界舞台上享有至高无上的权力和影响力,时任美国国家安全顾问的兹比格涅夫·布热津斯基(Zbigniew Brzezinski)曾撰写了一本关于大战略的经典著作:《大棋局:美国的首要地位及其地缘战略的必要性》(The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperatives)。作为世界上最伟大的战略思想家之一,布热津斯基在书中对美国外交政策建制派提出如下警告:

有可能的是,(对美国)最危险的情况是由中国、俄罗斯,或许还有伊朗组成“反霸权”大联盟。这个联盟的凝聚力并非来自意识形态而是针对美国的大同小异的怨恨和不满。但这种联盟的规模和范围之大,会让人回想起当年中苏结盟带来的挑战,只不过是这一次中国可能是领导者,而俄罗斯可能作为跟随者。也许这个联盟距离我们十分遥远,但美国如果要规避它,则需要在欧亚大陆西部、东部和南部同时运用娴熟的地缘战略技巧。"[1]


当今的地缘政治格局似乎证明了布热津斯基20多年前的担忧。

在拜登总统上任的头100天里,他领导的美国政府大致延续了特朗普政府对中国的强硬态度。不同于特朗普的“美国优先”的是,拜登把构建国际联盟作为他的外交战略的重中之重。在过去这几个月,为了应对美国的这一策略,中国加强了与俄罗斯和伊朗的外交、经济和军事关系,并把它们的双边关系推到了冷战后的顶峰。对此,世界各地的政府官员和地缘政治分析人士采用了一个新的词汇——“冷战式集团”(Cold War-like bloc)或“结盟冷战”(Cold War-style alliance),以表达对拜登外交政策战略的担忧。

目前,拜登政府的对华战略仍在调整之中,最终方案预计将在这个夏天敲定。但在过去几个月内,美国外交政策团队高层经常强调三个词:竞争、合作、对抗。例如国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)就明确表示,新一届美国政府对中国的态度将是“应该时竞争,可能时合作,必须时对抗”。尽管拜登政府重申了双方合作的愿望(这与特朗普政府最后一年对华“全方位脱钩”政策形成了鲜明对比),但拜登本人也强调,中美的基本关系仍是“激烈竞争”。

对此,本文提出了以下几个关乎当今世界最重要的双边关系的问题:世界是否正朝着已故的布热津斯基所说的“最危险的”方向发展?拜登政府应如何行动来区分“联盟驱动型竞争”和“冷战式对抗”?其他国家将如何应对这种“激烈竞争”,特别是当竞争演变为敌对关系?拜登政府的对华战略在多大程度上反映了特朗普政府持久的影响?拜登政府最近的一些举动能否解读为临时战术而非长期战略?其中,美国国内政治压力和中国带来的经济和技术挑战对拜登的中国战略起到了什么影响?

迅速崛起的两个竞争性集团?


在美国看来,无论是在区域性还是世界性平台,中国大陆的行为日益“强硬”,例如向台湾施压、对澳大利亚的经济胁迫,和针对北美及欧洲某些机构或个人的制裁等,这些都引起了美国及其盟友国的高度关注。为了应对中国逐渐增长的势力和影响力,美国政府采取了一个很明智的做法,就是重点改善与盟友之间的关系。

在选举期间,拜登就明确强调,他的政府将优先考虑同美国的传统盟友密切合作。在参议院听证会时,布林肯重申了团结核心盟友的重要性,他认为这“能够倍增我们在世界各地的影响力”。在拜登政府上任的头一百天内,美国高级官员们也在积极组建统一战线以应对中国的全球扩张。布林肯和国防部长劳埃德·奥斯丁(Lloyd Austin)访问日本和韩国、在布鲁塞尔分别与欧盟和北约领导人会晤,以及奥斯丁对印度的访问,都反映了美国建立联盟的迫切需要。值得注意的是,白宫还通过视频会议举办了四方安全对话峰会,会议首次聚集了日本、澳大利亚和印度的最高领导人。四月中旬,拜登总统和日本首相菅义伟在白宫会晤,某些美国媒体消息人士称这次美日峰会“完全针对中国”。

站在中国的角度,拜登政府近日的许多活动都表明新一波反中冷战正在到来。这些行动包括重新建立全球产业链和供应链、创立所谓的“芯片同盟”或“半导体产业联盟”、撮合“志同道合的国家”以人权作为理由抵制中国产品和中国赞助的活动、促使欧盟国家重新考虑中欧全面投资协定、在白宫召开“民主峰会”等。

这些行动以及中国的回应正日益把世界分化为两级:两种贸易和投资体系、两种信息技术和互联网体系、两个政治和军事集团,以及可能的两种金融和货币体系。

据分析人士的描述,欧盟与美国领导的联盟竞争的核心集团包括中国、俄罗斯和伊朗。在拜登就任总统的头一百天里,出现了一些令人震惊的事件,包括他把俄罗斯总统普京称为“杀手”、四月中旬发布的对俄罗斯的全面制裁、针对伊拉克核问题造成纳坦兹持续的紧张局势、中美在安克雷奇举行的高级别对话中发生的不同寻常的外交(或非外交)冲突等,这些事件都促使中国、俄罗斯和伊朗三国间更紧密地加强合作。

尽管这三个国家之间缺乏“意识形态纽带”或信任,但他们仍倾向于表现得团结一致以对抗他们所认为的由美国领导的军事集团带来的威胁。俄罗斯外长拉夫罗夫今年3月底访问中国,他在庆祝《中俄睦邻友好合作条约》签署20周年时谈到:“中俄关系目前处于历史最好水平。”拉夫罗夫表明,他和中国外交部长王毅都认为中俄外交政策互动仍然是全球地缘政治中的一个重要因素。

在几天后的2021年3月27日,中国和伊朗正式签署了二十五年战略合作协议。该协议包括三项关键条款:(1)中国将增加对伊朗能源设施和基础设施建设的投资,这直接影响了美国领导的针对伊朗的经济制裁;(2)中国新推出的数字人民币将用于结算两国之间的石油和贸易往来;(3)伊朗将采用中国的北斗全球定位和导航系统,使伊朗导弹不再受美国GPS定位系统的干扰。据中国分析人士称,中伊合作协议的签署具有里程碑意义,表示中国对外战略已由被动防御转向主动进攻。

拜登政府近期做出声明,声称美国领导的同盟国“并非反中”,美国政府也“无意同中国对抗”,但中国民众和领导层不相信这些声明。中方媒体广泛报道各类事件,例如美国强硬对韩国施压迫其加入四方会谈,邀请英国、法国和德国参与三月份的“自由导航”南海军演。

中方最关心的是拜登政府在台湾问题上的立场。自从1979年中美建交以来,美国首次邀请了台湾“驻美代表参加拜登的总统就职典礼,这对中国政府来说是个不祥之兆。中国评论人士最近注意到,拜登政府有四项行动极大地加剧了台湾海峡两岸的紧张局势:(1)美国强行与日本和澳大利亚接触,为在该地区的军事干预做准备;(2)美台签署海上巡逻协议,鼓励台湾军方通过海上巡逻参与印太安全事务;(3)发布鼓励美台“官方交流”的指导方针;(4)美国驻帕劳大使和帕劳总统一并对台湾进行正式访问。由于中国人认为这些行为是“美国在挑战中国政府的底线”,结果不出所料,国内媒体上狂热的反美热潮达到了新高。

冷战式集团的局限性


尽管中国领导层对美国领导的“冷战式集团”密切关注,但对其有效性却持一定的怀疑态度。中方高层敏锐地观察到欧洲和亚洲的一些领导人一直对美国“冷战式集团”的倾向持批评态度或持保留态度。

就在拜登总统就职几天后,德国总理默克尔明确表示“非常希望能够避免建立集团”。英国首相约翰逊虽然曾因批评中国“系统性地挑战了”英国的安全、繁荣和自由价值观而闻名,但他此前却警告称,“英国必不能卷入与中国的‘新冷战’”。此外,近期一位中国高层顾问观察到,尽管美国和欧洲在民主、人权问题、新疆和香港等问题上意见一致,欧洲在经贸合作、核不扩散、气候变化等问题上仍对中国持有独立的意见。许多欧洲国家倾向于在对美和对中上保持同样的距离。

美国在亚太地区的盟友也是如此。尽管安全事项和军事合作是四方会谈的首要目标,但四方会谈不应被视为旨在遏制中国军事联盟或亚洲的“小北约”。正如在日本任教的中国学者张云所言,“多边军事同盟在亚洲地区从未起过作用”。日本首相菅义伟明确表示反对“亚洲北约”。印度奉行不结盟、中立和独立的原则,并且同俄罗斯关系良好,因此也不太可能改变其长期以来的外交政策,加入以美国为首的军事联盟。

从更广阔的视野来看,非洲、南美和亚洲许多国家对中国的看法同美国截然不同。这些国家似乎并不认为中国是对世界和平的安全威胁,也不认为中国的经济扩张行为,包括“一带一路”倡议,是“掠夺性”或“债务陷阱”外交。正如约瑟夫·奈(Joseph Nye)最近指出的那样,近100个国家将中国视为最大的贸易伙伴,而把美国视为最大贸易伙伴的国仅有57个。此外,中国计划在未来10年的“一带一路倡议中为基础设施项目提供超过上万亿美元的贷款。相比起来,美国却削减了援助金额。

对于诸多美国外交政策的分析师来说,拜登政府对其首要任务是什么似乎产生了一个基本的矛盾:是复兴国内经济,还是采取强硬和侵略性的外交政策对待中国、俄罗斯、伊朗,以及其他如朝鲜和叙利亚的独裁政府?在2020年总统大选之前,包括现任国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)在内的许多外交政策策略师和社会经济政策专家撰写了一份名为《让美国外交政策更好地为中产阶级服务》(Making U.S. foreign policy Work Better for the Middle Class)的重要报告,其中声明:“没有证据能够表明,美国的中产阶级将会团结起来,支持恢复美国在单极世界的主导地位,升级与中国间的新冷战,或在世界民主国家和独裁政府之间发动巨大斗争。”该文主要阐述了新总统应该避免那些旷日持久又“牺牲了太多的生命和纳税人的钱”的军事冲突。

在拜登总统面临的四个首要任务,即抗击新冠疫情、加快经济复苏、维护种族公平和社会正义,以及协调气候变化中,中国领导层看到了与中国的利益重叠,并希望这些利益重叠可能成为中美重新接触的机会。中国领导层认为,通过有效的中美双边合作,拜登政府可以更多且更迅速地实现这些目标。

然而,中国高层很快意识到,考虑到拜登政府的政治和战略评估,即便重启中美对话的机会存在,可能性也非常小。中国最高外交官杨洁篪面对美国外交官时有一句著名言论:“我们把你们想得太好了”,这句话重申了中国的普遍看法,即“拜登团队和特朗普团队没有本质区别。”许多中国人如今认为,拜登政府对中美关系的损害可能比特朗普政府更大。在他们看来。拜登政府建立反华联盟的战略方针,以及在意识形态上呼吁世界各国将中国政府描述为种族灭绝政权,这些行动已经把中国逼到了死角。

过去的阴影和如今的僵局


长期以来,拜登团队一直对上届政府的政策持批评态度,认为特朗普的对华政策是失败的。他们认为特朗普政府不仅未能有效遏制中国的全球扩张,未能增强美国的硬实力和软实力,而且还以一种更为激烈的方式加剧了军事冲突的风险。拜登团队明确宣称,与中国全方位的经济脱钩不符合美国的利益。在总统竞选期间,拜登及其团队声称是俄罗斯干涉了2020年的美国大选,而非中国。这一说法在2021年3月15日美国国家情报委员会发布的《2021年年度威胁评估报告》中得到了证实。

从中国的视角来看,特朗普政府最后一年对中国的强硬态度表明,特朗普团队试图以美国在冷战中击败苏联的方式击败和摧毁中国。该结论主要基于三项观察结果:(1)在经济方面,特朗普政府旨在实现与中国的系统性彻底脱钩。(2)在政治和意识形态方面,特朗普政府寻求政权更迭以推翻中国共产党的统治。(3)在军事和安全方面,“2019年台北法案”和其旨在破坏“一个中国政策”的一系列措施,均让中国高层担心美国将支持台湾独立。中国对这三项政策的强硬反应情有可原。这些行动可能造成双边关系严重受损,使双方日益关注的地缘政治成为“零和游戏”。

特朗普政府的一系列政策激起了中国强烈的民族主义情绪,这可以说对中国共产党领导层有利。这些举措包括炒作中国是对美国的“全社会威胁”,针对中国和美籍华人科学家,声称北京正在把在美国大学就读的中国学生“武器化”,使用“中国病毒”或“Kung Flu”等短语,对参与维稳香港民主运动的中国高级官员实施制裁,取消在中国的和平部队和富布赖特交流项目,命令中国关闭其在休斯顿的领事馆和限制中国共产党成员及其家人(约3亿人)进入美国等。

拜登的确取消了特朗普时期颁布的个别行政命令(禁止使用“中国病毒”或“Kung Flu”等短语,谴责针对华裔或亚裔美国人的种族貌相等),但在极大多数情况下却仍然保留了特朗普政府的对华政策。例如台湾问题,如前所述,许多观察家认为台海军事冲突的风险将在拜登任期加剧。当然也有一种解读是中方继续采取激进措施加剧了紧张局势的升级,而美国的行动可以被视为基于对中国军事威胁的恐惧做出的反应。

目前,有两个重要的因素或许能够解释当前双边关系的危险的僵局,一个与美国国内政治环境有关,另一个则反映了中国的竞争优势。

首先是美国国内与中国有关的政治环境。如果认为美国的决策层、外交界和普通民众对美国的对华战略已经达成共识,那就太简单了。对于中国带来的挑战的性质,共和党和民主党之间,以及两党内部都有明显的分歧。例如,皮尤研究中心最近的一项民意调查显示,33.54%的共和党人将中国视为“敌人”,相比之下只有20%的民主党人将中国视为“敌人”。然而,对华政策仍成为民主党和共和党之间的合作领域。为了弥合党派分歧,拜登政府似乎将强硬的对华政策视为与共和党人寻找共同点的一种手段。

四月初,两党在参议院提出了《2021年战略竞争法案》(Strategic Competition Act of 2021),这项法案需要高度关注。该法案声称将拨款数亿美元用于“一系列旨在帮助美国在与中国的意识形态、军事、经济和技术的长期竞争中取得成功的新举措”。如果该法案最终通过,可能会促使拜登政府优先考虑应对全球影响力与日俱增的中国。

美国公众对中国日益负面的情绪主要源于新疆和香港问题,以及新冠肺炎疫情下对中国的指责,这些负面情绪将进一步促使拜登团队对中国的威权政权采取强硬立场。今年3月进行的一项盖洛普民意调查显示,把中国视为“最大敌人”的美国人的比例在过去一年中翻了一番,从22%增至45%。

其次,拜登政府之所以不愿与中国合作,其中一个重要的原因是中国经济和技术竞争力使美国面临严峻挑战。在过去的20年里,中国的人均GDP从2001年的约1千美元增加到2020年的1万美元,预计到2035年将达到3万美元。作为对比,1979年中国开始经济改革开放时,人均GDP还不到300美元,约占当时美国的3%。有广泛的报道称,尽管遭遇了新冠肺炎疫情,但2020年中国GDP增速为2.3%,远高于其他主要经济体(负增长4%甚至更低)。一些经济学家预计,中国的GDP将在2028年超过美国(由于新冠疫情,这个数字甚至比此前的预期提前了两年) 。

正如一位美国学者近期在《华尔街日报》的表述,“在2007年福布斯全球财富500强企业中,美国公司上榜数量为中国的六倍。到了2018年,中国公司的数量就接近与美国持平”。更重要的是,根据美国文理科学院2020的报告,中国近期在研发(研究与开发)方面的投资(按购买力平价计算)已经超过了美国。根据这份报告,美国2021财年预算中联邦政府对研发的支持将减少79亿美元(约为9%)。美国公司更倾向于将研发实验室迁往包括中国在内的其他国家。

拜登政府希望增强美国在科技、研发和信息基础设施方面的竞争力。如果美国在以上任何一个领域失去霸主地位,都将对国家经济、就业机会、生活水平和国家安全造成严重后果。拜登总统在3月份的白宫新闻发布会上说:“纯粹投资于科技领域的总额约占GDP的2%多,而现在这个数字只有0.7%。”拜登强调,中国在基础设施方面的投资现为美国的三倍。

中国在过去几十年的科技进步一部分来自于中国人民的勤恳,另一部分受益于开放的市场经济和源自发达国家的大学及研究机构的慷慨贡献,尤其是美国机构。许多美国人认为,中国在侵犯知识产权、对美国企业设置市场准入障碍、由国家资助的经济间谍活动、利用重商主义技术在新技术中获得主导地位、通过国家资本主义进行全球扩张等问题上的操作,让中国经济发展占有不公平的优势。

可以理解的是,拜登将和前任总统特朗普一样决意挑战中国政府的不公行为。虽然美国可能仍旧在研发和科技领域独占鳌头,毕竟全世界前二十所顶尖研究型高校中美国占了十五所,而中国高校一所都没上榜,但美国政治高层无法继续骄傲自大下去了。二战结束后,美国首次需要面对一个经济和科技潜力同自己持平的国家。

结语


著名战略家基辛格曾警告过:“全世界两个最大的经济体之间‘无休止地’竞争下去,这可能会导致无法预测的局势升级和冲突。”在基辛格看来,今日中美之间的竞争同冷战相比有两个重要的差异。第一,现在的中国和美国几乎具有同等实力,而冷战时期的苏联同美国相比实力较弱,且未加入到全球经济中。第二,当今的竞争形式要更加危险,因为除核武器外还有可能使用“人工智能和未来武器”。双方都不可能完全胜利或是彻底毁灭另一方,中美两国和国际社会必须找到全新的方式以求共存。

基辛格和布热津斯基基于以往在权力竞争中领导美国机构的丰富经验,都在警告:未来可能危机四伏。布热津斯基预告了两个新的相互竞争集团正在形成,这种应对需要更强的“地缘政治技巧”,而基辛格则强调人工智能可能给一个分裂的世界带来前所未有的危险。对此,中美两国领导层都需明智地考虑大国博弈的过往和新常态。因为遵循既定路线可能会走向对立,而这不仅对两个国家,也会对全世界造成灾难性的后果。

[1]Zbigniew Brzezinski, The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperatives (New York: Basic Books, 1998), p. 54.


文章来源:IPP评论

作者:李成

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