兰德报告 | 欧洲地缘政治的巨变

2020-09-15 07:24
编者按
近日,美国兰德公司发表报告Geoplitical Trends and the Future of Warfare,探讨了未来10—15年地缘政治新变化及对世界军事的发展趋势。IPP评论组织翻译了报告的部分章节,供读者批判性阅读。今天推送的内容是兰德公司报告关于欧洲地缘政治变化趋势的评估。


本报告作者

拉斐尔·科恩(Raphael Cohen),美国兰德公司(RAND Corporation)政治学家,其研究方向为国防战略、军事战术、中东安全治理、欧洲安全治理、军民关系等。
 
欧金纽·汉(Eugeniu Han),RAND助理研究员,其研究方向为国际政治经济学、国家安全政策、创新政策、数据政策、大国博弈等。
 
阿什利·罗德斯(Ashley Rhoades),RAND政策分析师,其研究方向为恐怖主义、反恐作战、欧洲安全治理、大国博弈等。


▲本报告封面

 

随着俄罗斯再次成为欧洲的威胁,欧洲面临着日益分裂的风险,或将深陷于重重的内部挑战。欧洲的安全依赖于北约内部的团结,北约是美国和欧洲之间的主要联盟框架,该机构的运行基础为双方在欧洲内部的共识。


毕竟,欧盟处理危机的地区是在欧洲境内,而非北约。例如,欧洲边境海岸警卫队是处理移民危机的主要机构;欧盟刑警组织下属的欧洲反恐中心领导国内反恐行动,并在欧洲各国进行情报收集和情报共享。


欧盟也能协调应对俄罗斯在灰色地带的进攻策略,诸如散播虚假信息和干预选举过程等做法。虽然欧盟最近的举措,如欧洲防务基金和“永久结构性合作”,尚未产生积极的结果,但这仍可能是欧洲的最佳机会,助其最大程度地利用有限的防务开支。相比之下,一个支离破碎的欧盟可能会将欧洲的注意力吸引到国内,从而耗尽其防务资源。 


欧洲面临着一系列的政治挑战——移民、恐怖主义、政治动荡和俄罗斯复兴,加之欧元危机带来的经济挑战,所有这些都削弱了欧盟有效应对这些威胁的能力,并可能改变与美国的同盟关系。

 

背景:欧洲未来充满不确定性


学界预测欧盟未来会有几种可能的情况,例如“得过且过”式欧盟、“双速欧洲”或“多速欧洲”式欧盟,分裂为反对势力均衡的组织,一体化程度更深的欧洲,一体化程度下降但范围扩大的欧洲,以及解体的欧洲。但是,大多数学者认为未来的欧洲将处于两难境地之间,意见仍然不统一,得过且过。


趋势:移民、恐怖主义、政治动荡和俄罗斯


在过去的十年中,公众对欧盟的不满情绪逐渐增加。英国皇家国际事务研究所最近的一份报告发现,71%的欧洲精英认为欧盟有益,但公众对欧盟的不满情绪正在酝酿,大部分人对欧盟持消极态度,希望欧盟返还一些成员国的权力,并为其对移民的影响感到焦虑。


在欧盟成员国中,只有34%的民众认为自己从欧盟成员国身份中受益,54%的民众认为祖国比20年前更适合居住。信任下降很大程度上归因于一个重大的经济问题——欧元危机持续的经济影响和随后的紧缩措施都旨在控制不断增长的公共债务。


移民危机


缘起于2015年的移民飙升——主要是来自非洲和中东的移民危机成为欧洲面临的最严重的政治和安全威胁。在2015和2016年,250万人向欧盟国家申请庇护;2015年,欧洲有220万非法移民。


欧盟最新数据显示,“截至2017年1月1日,居住在欧盟成员国的非成员国公民人数为2160万,占欧盟28国人口的4.2%”。 


尽管移民流动有所减少,但由移民潮引起的分歧仍然存在。这场移民危机使欧盟官员和包括德国等支持移民的国家与由匈牙利、斯洛伐克、波兰和捷克组成的维谢格拉德集团(V4)对立起来。


尽管德国声明其接受的移民数量不设上限,但V4国家拒绝遵守欧盟的强制性配额。欧洲议会的回应是提议对那些拒绝接收移民的国家处以25万欧元的罚款。虽然欧盟从未征收过这些罚款,但欧盟委员会正在欧洲法院起诉匈牙利、波兰和捷克三国未能遵守移民配额和重新安置计划。 


讨论危机解决方案的尝试只是加深了这些裂痕。例如,欧盟委员会于2018年6月24日召开了“移民问题紧急峰会”,但拒绝邀请V4国家。出席峰会的22个国家对峰会结果感到失望。 


由于缺乏有效的移民危机应对措施,许多欧盟国家内部的政治动荡加剧。值得注意的是,在意大利最近的选举中,两个反移民反欧盟的政党上台执政——联盟党和五星运动党。德国在移民问题的立场冲突上甚至威胁要解散德国总理默克尔的执政联盟。 


恐怖主义


恐怖主义常与移民危机联系在一起,这在某种程度上也加剧了欧洲各地的政治紧张局势。尽管恐怖主义威胁主要来自本土的圣战分子,但59%的欧洲民众认为移民危机将增加他们国家的恐怖主义威胁。


平均来看,2016年1月到2017年4月之间,寻求庇护者涉嫌犯下至少4次恐怖袭击的罪行。此外,至少1500位与“伊斯兰国”有关联的圣战分子从中东回到了他们的欧洲原籍国,他们甚至可以在申根国不受限制地进行跨境行动。 


例如,回国的圣战分子以比利时为枢纽组织策划了2015年11月和2016年3月分别在巴黎和布鲁塞尔发生的恐怖袭击。


此外,恐怖主义削弱了公众对其政府的信心,加深了欧洲国家的分裂。几项民调显示,多达82%的欧盟民众认为自己的政府对恐怖主义处理不当。巴黎恐怖袭击事件发生后,法国官员谴责比利时政府未能在其境内解决激进活动。


法国还向欧盟而不是北约寻求援助。一些北约官员认为,对国内恐怖主义作出反应甚至不属北约的职责范围。


政治动荡


尽管德国和欧盟官员认为民族主义带有危险,并支持促进泛欧认同,但欧洲范围内民族主义甚嚣尘上。 


例如,波兰、匈牙利、奥地利和意大利政府就强调国家主权,并反对欧盟对其内政的过多干预。东欧国家也声称自己被欧盟污蔑为“落后、专制、新法西斯主义、民族主义”。


民族主义和民粹主义政党利用民众对欧盟的不满赢得了欧洲各地的选举。在右翼,德国选择党于2017年9月在联邦议院赢得了94个席位;奥地利自由党于2017年10月进入执政联盟;保守的民族主义政党在波兰、捷克共和国和匈牙利上台。


欧洲也见证了极左势力复苏。在希腊,激进左翼联盟于2015年9月上台执政;葡萄牙的共产党和左翼集团于2015年11月与社会党政府结成联盟;在英国,极左翼社会主义者杰里米·科尔宾于2015年9月成为英国工党领袖。虽然上述政党的议程各不相同,但他们都不喜欢欧盟,一致希望恢复国家权力。 


这些政党对欧洲政治产生了重大影响。最典型的案例,是极右翼的英国独立党推动了一场全民公投,最终导致2016年英国退出欧盟,造就了“脱欧”这一词语。尽管该党在民意调查与公投后的国内分歧中受挫,该党仍然再次获得了支持。


虎视眈眈的俄罗斯


最后,欧洲在如何应对复仇的俄罗斯上意见不一。尽管波兰、乌克兰和波罗的海国家对俄罗斯能源的依赖已经下降,但德国仍计划建设“北溪2号”天然气管道,将天然气从俄罗斯直接输送到德国。在国防合同采购上,法国依赖俄罗斯,而英国的经济也尽是俄罗斯资本。


从意识形态上讲,波罗的海国家和波兰与普京领导下的俄罗斯截然相反,而意大利、奥地利、匈牙利和捷克共和国等国的民众和政府内部却有亲俄派。 


因此,欧盟在如何处理俄罗斯问题上仍存在冲突。例如,对于俄罗斯前间谍谢尔盖·斯克里帕尔遭到神经毒剂攻击之事,英国的回应是对俄罗斯采取多项惩罚性措施,但没有呼吁对其采取额外的经济制裁。


默克尔对普京立场强硬,并决定在间谍毒杀案后驱逐4名俄罗斯外交官,不过却让“北溪2号”天然气管道项目通过。包括奥地利、比利时和希腊在内的10个欧盟国家拒绝驱逐俄罗斯外交官以回应此次袭击,这说明一些欧盟成员国不愿意捅俄罗斯的刀子。

 

未来观测:欧洲日益不稳定、分裂和趋于内向


尽管移民人数最近有所下降,但移民仍将继续来到欧洲,而从移民危机中获利的人贩子将在欧洲送移民一程。此外,即使非法移民停止,欧盟也仍然需要面对已在境内的数百万移民,故而未来数年这场危机将持续。


此外,欧洲仍然容易受到恐怖袭击。一些研究预测,“伊斯兰国”崩溃之后恐怖主义行动在未来五到十年或将增加。此外,只要申根区域存在,欧洲将继续面临监管跨国恐怖主义运动的挑战。 


身份政治的兴起与移民危机和恐怖主义紧密相关,民族主义和民粹主义党派将利用欧盟没能成功应对这些危机,从而得到更多支持,这些支持或将继续增长。此类运动可能会促使更多的国家离开欧盟,尤其是眼下英国脱欧余波尚存。


尽管英国脱欧尚未在欧洲各地引发多米诺骨牌效应,但其他国家仍有可能效仿英国的做法。例如,波兰政府和欧盟委员会之间日益紧张的关系已经引发了人们关于波兰是否进行退出欧盟的全民公投的讨论,尽管目前这一想法的支持率非常低。 


最后,如前所述,未来几年的俄罗斯似乎准备呈攻势而非守势。最终后果便是,造成欧洲内部分裂的原因似乎将持续存在,并可能在未来10年加剧。 

 

对美国未来战争的影响


欧洲日益分裂和内向的趋势对未来的战争和联合力量有多个影响。虽然北约可能继续担任欧洲安全基石的角色,但欧洲缺少一个替代以美国为首的联盟的可行选择。欧洲内部的分歧为俄罗斯提供了机会,如限制欧盟和北约对紧急情况作出反应的能力,进一步制造欧洲的不稳定因子,并向跨大西洋联盟施加压力。 


未来在执行远征任务之时,欧洲也可能更加挑剔,将其有限的国防资源分配至更加迫在眉睫的问题,诸如打击境内恐怖主义或防御俄国。


此外,许多欧洲防务专家认为,北约对域外反恐行动的兴趣可能会减弱。如果中东或亚洲发生冲突,美国可能不得不呼吁单个盟国组成临时联盟,而非依赖欧洲盟国或北约提供整体的支持。从这个意义上讲,北约在远离欧洲边界的阿富汗的行动或为反常,北约可能会回头更关注欧洲大陆的立场。 


在国家层面,尽管每个盟国的实力会有相对的变化,美国在欧洲的核心盟友可能保持不变。表1列出了现役军人总数超出10万的所有北约盟国。在所有被调查的国家中,希腊的国防开支占国内生产总值的比例最高,但其受欧元区危机和移民危机打击最为严重,对北约的支持率最低。



注:1. 表中前五列数据的单位为%;
2. 国防支出数据按2018年7月10日的汇率由该国货币单位换算为美元,四舍五入至最接近的整数。 


意大利和西班牙面临着类似的经济、移民等相关问题,远远不能达到北约将各自国内生产总值的2%用于国防的标准,两国表示到2024年的截止日期恐怕也不能完成这一目标。 


其余四国中,波兰可能成为欧洲最强大、最可靠的盟友,至少就对俄罗斯问题而言是如此。绝大多数的波兰公众支持保卫北约盟友对抗俄罗斯。波兰是北约国防开支在GDP占比前五大国之一,而且其军事能力也在不断增强。欧洲所有国家中,波兰对美国和北约的观点最为有利,其甚至愿意出资在波兰建立一个永久的美国基地。 


在部分任务中,法国或将成为美国更重要的盟友。尽管法国反对伊拉克战争,但其在阿富汗和利比亚战争,在非洲马格里布等地区的反恐战争中有既得利益。许多专家估计,法国虽然军费支出占GDP不足2%,但依然坐拥欧洲最强大最精良的军队。


展望未来,英国参与远征行动的意愿不高。正如英国下院的一份报告所指出的,“公众舆论对于没有明确目的或取胜的战争中的军队伤亡非常敏感,加之公共开支受限,未来军事干预的门槛将会很高”。


尽管如此,英国在公众强烈反对的情况下仍然支持美国在2018年4月袭击叙利亚。脱欧后的英国甚至会更加支持北约,因为北约已成为英国与欧洲盟友进行安全合作的主要平台。 


最后,德国是美国最不会考虑选择的盟友或伙伴。理论上而言,德国有能力成为欧洲安全和跨大西洋合作的基石,但实际可能性不大。虽然德国支持北约,但德国人是反对北约国家对抗俄罗斯的。


即便德国愿意参战,德国军队也面临严重的装备短缺,而且在可预见的未来,德国的国防开支仍将远远低于北约的标准。除此之外,德国的历史因素,德国目前和其他欧洲国家在移民、经济政策的分歧,均阻碍德国在安全方面领导欧洲。


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