瑞典智库SIPRI:评估俄罗斯的新北极战略

2020-06-30 09:40

▲俄罗斯一贯重视北极(图:网络)
 

作者:
叶卡捷琳娜·克利缅科(Ekaterina Klimenko),瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI)政策分析师,其研究方向为俄罗斯政治与北极地缘政治。


 
 
2020年3月6日,俄罗斯总统普京批准了《2035年前俄罗斯联邦北极国家基本政策》(以下简称为《2035年前基本政策》),该文件确定了未来15年俄罗斯在北极地区的主要国家利益、发展目标和发展战略。
 
本文认为,应当从以下两个问题评估《2035年前基本政策》:

(1)《2035年前基本政策》与《2020年前北极地区国家政策原则及远景规划》(以下简称为《2020年前基本政策》)有何不同?

(2)《2035年前基本政策》对未来北极合作有何重要意义?

 
经济发展、维护主权、领土完整和国家安全

在维护国家利益方面,《2035年前基本政策》与《2020年前基本政策》有许多相似之处,如下表所示。特别需要指出的是,鉴于俄罗斯北极地区占俄罗斯国内生产总值的10%和出口额的20%,上述文件均将北极视为俄罗斯经济增长的主要动力。

 


《2035年前基本政策》提出将北方航道发展成具有全球竞争力的国际运输通道,这与《2020年前基本政策》的精神是一致的。种种迹象表明,俄罗斯政府仍重视北方航道的发展。根据普京总统的说法,到2024年,北方航道的年航运量将增加至8000万吨。不过,目前的年航运量尚不到3000万吨。俄罗斯政府已意识到,只有充分利用北极地区的碳氢化合物和其他资源,才能有效地促进航运量的增长。

从目前来看,俄罗斯已错失实现这一目标的绝好时机,原因有二:(1)这项计划是在石油和液化天然气价格处于历史低位之际出台的;(2)俄罗斯北极资源的主要出口伙伴出现了经济放缓的现象。因此,尽管俄罗斯政府热衷于推动私营部门和国有企业投资北极资源项目,但上述因素导致其可行性变得越来越低。此外,北方航道的年过境运输量不足50万吨,缺乏国际竞争力。
 
促进俄罗斯北极地区的发展与繁荣,一直以来是俄罗斯北极战略及其经济发展计划的重心。《2020年前基本政策》也提到了改善俄罗斯北极地区的民生。如今,这一目标在《2035年前基本政策》中已上升到国家利益的层面。除亚马尔-涅涅茨自治区外,俄罗斯北极地区的人口增长基本上呈持续下降趋势,而且其福利、医疗和住房方面均缺乏保障。再者,俄罗斯政府有镇压北极土著人的黑历史,综上所述,俄罗斯政府是否有能力兑现其承诺仍有待观察。
 
在维护主权和领土完整方面,《2035年前基本政策》明确地将北极视为俄罗斯的最高国家利益。从字面上看,俄罗斯政府有进一步巩固其北极地区国防的打算。实际上,俄罗斯早已在北极地区部署了充足的军事力量。可见,维护北极地区的主权是俄罗斯政府的一贯政策。《2035年前基本政策》还表明,俄罗斯的军事和安全方面的政策目标是具有连贯性的,例如保持武装部队的战备能力及进一步加强北极边防部队和海岸警卫队的力量。这意味着,俄罗斯北极地区的军事和民事力量将会在未来得到进一步的发展。

▲俄罗斯空军出击北极(图:网络)


 
俄罗斯北极地区面临的安全挑战
 
《2035年前基本政策》概述了俄罗斯北极地区当前面临的主要安全挑战,但《2020年前基本政策》却并未对此提及,这是它们最大的不同点。
 
《2035年前基本政策》中提到一些国家试图修改北极国际公约,以便允许在缺乏国际或区域合作的前提下,在北极地区进行带有国家性质的活动。此外,该文件还提到一些国家曾干扰俄罗斯在北极地区的经济活动。
 
两份文件均暗示俄罗斯与挪威在《斯瓦尔巴条约》(Svalbard Treaty)上的严重分歧,例如,俄罗斯反对挪威在斯瓦尔巴群岛周边设立渔业保护区及人为扩大自然保护区。俄罗斯认为,此举限制了俄罗斯在该群岛上及周边的经济活动。2020年2月,在《斯瓦尔巴条约》签署100周年之际,俄罗斯外交部向挪威发出外交照会,要求挪威重新审视该条约。
 
俄罗斯的北方邻国对俄罗斯在北极军事存在的持续扩大表示担忧,因为《2035年前基本政策》把外国在北极的军事存在描绘为对俄罗斯的安全挑战。俄罗斯一再声称,北大西洋公约组织(北约)在北极的频繁活动已对俄罗斯构成重大威胁。俄罗斯甚至称,美国在北极和北大西洋的活动是针对俄罗斯的军事动作。

 
俄罗斯语境下的“北极合作”
 
根据《2035年前基本政策》,维护北极的和平与稳定是俄罗斯的主要国家利益之一,其中提及为北极居民提供救援服务,例如搜寻、营救、避难、医疗供应、食物供给等。该文件要求俄罗斯加强双边和多边合作,并把其主要合作对象细分为北极四国(美国、加拿大、丹麦和挪威)、巴伦支欧洲-北极理事会和北极理事会。
 
《2035年前基本政策》的政策目标之一是推动北极理事会成为北极合作的关键区域合作协调机构。这意味着,俄罗斯不支持除北极理事会主导外任何形式的合作。鉴于俄罗斯将于2021年就任北极理事会主席国,这就不难理解为何俄罗斯在近年如此重视北极理事会。
 
同时,该文件还强调与非北极圈国家建立互惠互利的合作关系,这表明俄罗斯希望通过引入外部投资推动北极经济的发展。

 
结语
 
尽管《2035年前基本政策》添加了一些新的内容,但与《2020年前基本政策》相比,并没有显著的战略转变。该文件的发布体现了俄罗斯对北极合作的一贯重视,也是以提升其在北极的话语权为最终政策目标。在积极推动北极合作的同时,俄罗斯也在积极强化其北极地区的军事存在,以应对北极军事化对其带来的安全挑战。


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