港版国安法落定 “一国两制”亡羊补牢

2020-06-05 09:40

在今次“两会”上,中国全国人大会议正式公布“关于建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行制度的决定”议程。这出乎许多人士的意料,犹如一颗震撼弹,在两岸四地及海内外各界炸开了锅。终于出手了!这是“占中”、“反修例”事件以来,长期关注北京如何处理香港问题的两岸四地及海内外各界人士共同的第一观感。消息一出,各界众说纷纭,反应不同。尽管批评反对的声音有之,但事实上,从维护国家安全、保障香港稳定的角度看,推出《港区维护国家安全法》不仅是必要的,具有不可或缺的作用,事实上已经是亡羊补牢了。

众所周知,国家领土、主权、安全是一个国家赖以存在与发展的基石;而维护国家领土、主权、安全主要属于国家层面的事权;无论实行什么样的国家模式,这个国家中各级政府、各位公民、各个机构对国家领土、主权、安全也都有依法行事、不得危害的义务。即便实行联邦制的国家也莫不如此。

以美国为例,美国联邦及各州都有其相对独立的立法权及其创制的法律。最高权力是联邦法(包括美国宪法、国会制定的其他法律和美国参与的国际条约),规范了国家领土、主权、安全等国家层面的权责。各州有权制定适合其地方性的法律, 但不能超越联邦法的最高基本准则。各州向来有人有不同的政治主张,甚至闹独立,但始终必须是在联邦政府管辖的框架之内活动。而当州政府无法有效执行公权力时, 联邦政府就会介入。

“一国两制”下北京与港府的事权安排,类似美国联邦政府与州政府的事权安排。推出《港区维护国家安全法》正是基于类似这样的权力与义务规范的要求。国家安全立法原本属于国家立法权,应主要由中央政府行使。但在制定香港《基本法》时,考虑到当时的实际情况,北京通过香港《基本法》第23条授权香港自行行使,包括自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。这种授权体现了北京对港府的信任和香港原有法律制度的尊重。

然而,香港回归近23年来,《基本法》第23条立法一直没有完成,而且被严重污名化、妖魔化;香港原有相关法律又长期处于“休眠”状态;港府在维护国家安全方面的权力配置、机构设置、力量配备方面也存在诸多缺失。这导致香港在维护国家安全方面实际上处于“不设防”状态。而且,这种“不设防”状态长达20多年,可谓世所罕见。

现实中,众所周知,这种“不设防”状态近年来已经严重冲击到国家安全与香港稳定,而且日益严峻。特别是“修例风波”发生以来,“港独”组织和激进分离势力在外国和台独势力支持下,公然鼓吹“香港独立”,煽动无底线的“揽炒”,实施触目惊心甚至具有恐怖主义性质的暴力犯罪,并勾连外国和台独势力赤裸裸地干预香港事务。这些违法行为已经严重挑战“一国两制”原则底线,严重危害国家主权、国家安全、国家统一,严重危害香港社会的稳定与发展。事实表明,在港区国家安全漏洞大开之下,从中央到地方、从政府到民间,整个国家以及香港社会都在付出惨痛代价。特别是香港赖以发展的稳定环境已经受到巨大冲击,如果再不设法稳定局面,昔日光彩夺目的东方明珠必将黯然失色。亡羊补牢,尽快修补国家安全漏洞,已经成为当务之急。

然而,就今天香港自身的状态而言,要自身要完成《基本法》第23条立法,基本上已经是不可能完成的任务了。在这种状态下,北京出手也是不得已而为之的选择。事实上,国家安全立法本就属于国家立法权,北京通过《基本法》第23条授予港区维护国家安全的部分立法权,并不改变国家安全立法属于中央事权的属性,中央政府也并不因此丧失在维护国家安全方面应有的责任和权力。因此,在香港维护国家安全面临严峻局势且无法自行完成有关立法的情况下,中国全国人民代表大会作为国家最高权力机关,根据宪法赋予的权力作出有关决定,就建立健全香维护国家安全的法律制度和执行机制问题作出原则性规定,并授权全国人大常委会制定相关法律,是理所当然的必要选择。

一些人宣称港版国安法意味着“一国两制”的终结。然而《港区维护国家安全法》针对的只是那些分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动的行为,以及外国和境外势力干预港区事务的活动。《港区维护国家安全法》不仅不会影响到香港居民依法所享有的各项权利和自由,包括新闻自由、言论自由、游行集会自由等,而且有助于香港居民的合法权利和自由在安全环境下得到更好行使。“一国两制”方针不会变,香港高度自治不会变,香港实行的资本主义制度不会变,香港《基本法》赋予的立法权及其创制的法律制度不会变,外国投资者在香港的合法利益将继续依法得到保护。在国家安全与香港稳定得到切实保障的情况下,香港的经济发展与国际经贸中心地位才可能得以维持。

事实上,推出《港区维护国家安全法》,也可谓是在对香港、澳门实践“一国两制”20多年所取得的经验与教训的基础上,从国家统一与国家安全以及特区稳定发展等角度,对“一国两制”理论思想与模式机制再思考的一个结果。实践表明,“一国两制”方案如何处理“一国”与“两制”的关系,直接攸关“一国两制”方案的实践成效,攸关国家统一、国家主权、国家安全以及实行资本主义制度的特区的稳定与发展。

尽管在香港、澳门实践的“一国两制”方案与将来要在台湾实行的“一国两制”方案,由于台湾问题与港澳问题的差异性而会有所不同,但在事关国家统一后的长治久安方面,特别是在国家领土、国家主权、国家安全与国家统一的维护方面,以及在实行资本主义制度且高度自治地区的社会稳定保障方面,确是有共同性的。现实中,众所周知,香港不断出现的冲击国家安全与社会稳定的日益严重的问题,包括“港独”从无到有的发展及其与境外势力的联合,香港自身无力解决,对国家安全和特区稳定造成严重危害;台湾“台独”势力泛滥成灾,及其长期与国际反华势力过从甚密,对国家统一与国家发展造成严重障碍。

这些严重的危害与障碍都严重警示,“一国两制”中“一国”的事权根本上不能授权交由实行资本主义制度的特区去处理;在特区只有驻军及国旗不能完全保证国家主权、安全与统一的无虞,不能完全保证长治久安。实践中,只能授权特区经济层面的内部自治与对外经济关系自治,中央政府得完全掌控整个国家包括特区的领土防卫、安全保障、外交关系,以及社会意识形态的合宪走向。特别是,中央政府得为特区教育制定遵守宪法有关国家领土、主权、安全、认同的基本规范的课程大纲,得为特区新闻自由、言论自由、游行集会自由等制定遵守宪法有关国家领土、主权、安全、认同的基本规范的行为准则。

(本文原载于《多维CN》,作者系厦门大学台湾研究中心副主任、教授、博士生导师)

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