中国协商民主应重视精英与大众的再平衡

2017-10-23 21:51

十八届三中全会决定中对协商民主进行了这样的制度定位:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。”这一定位表明:其一,协商民主是中国民主政治的有机构成,而且是“特有”和“独特”因素;其二,协商民主是群众路线的政治化和制度化。具体而言,中国协商民主已逐步体系化,不仅包括以政协制度为载体的高层政治协商民主,也包括在具体立法、行政及社会治理中各层次的协商民主。通过广泛的协商民主制度网络建设,将各级决策的开放性、民主性提升到新的高度,充分体现社会主义民主的广泛性与代表性。当然,中国协商民主有着自身观念资源和制度实践形式,但其丰富发展也需要借鉴外来理论与实践经验。进一步,协商民主与作为政体形式的人大民主之间具有何种关联?这在西方民主理论中被一般化为协商民主与代议民主的关系问题。再进一步,作为制度体系的中国协商民主到底如何在依法治国框架下真正结构化、制度化及有机嵌入中国式代议宪制体系之中,仍然是需要进一步探索与完善的国家治理课题。

中国协商民主的系列讨论在民主基本概念上还是没有能够得到必要的澄清,而且对民主基本类型的价值取向上什至存在冲突。这里面我简单分梳一下。

我们今天谈论的至少有四种民主:选举民主、代议制民主、协商民主、参与民主,一定要注意区分,不能笼统地把代议制民主跟协商民主对立起来,也不能把协商民主和参与民主简单混同,否则会搞错这些不同民主论在精英与大众取向上的重要差异。

须区分本体论和方法论的民主

我想说的是,协商民主本身只是一个方法论的民主,解决的是民主决策过程如何更加科学、更加具有可接受性、参与性的问题,它基本不去解决一个政体论问题和宪制结构的问题。所以在中国引入协商民主实验,无论是有些学者批评的不可持续性还是民众感受的假协商或威权协商,根本原因都是因为协商民主运行其中的政体建构的前提不是一个完备的代议民主制,既没有后置性的问责机制也没有过程中的真实对抗,更没有真正的法治保障与媒体监督。在宪制性的多要素缺失的情况下只具有一个环节性的协商民主,无论如何创新都非常有限,非常短暂,难以持续。所以协商民主作为一种方法论的民主是一个残缺的、部分的、被借用的、强制嵌入治理现代化体系当中的民主幻像或者民主形式,是锦上添花的“花”。所以若往深处去追究,学者和民众都会有很多不满,都会觉得中国式协商民主无论在理论上还是制度体系上都不足以自成一体。

与协商民主相对的代议制民主、选举民主是本体论、政体论、宪制结构论的,可以不要那么多协商,但因为有结构性安排代入了多政党竞争,代入了选举,代入了法治,还代入了程序规则,这就使得即便协商少一点,运转都大致OK。所以一定要分清楚什么是本体论的民主,什么是方法论的民主。这样才能搞清楚协商民主在现代治理体系上的真实位置及依赖条件,而不是追寻一种虚幻的取代或者覆盖代议民主制的前景。

协商民主非由专家或大众笼统覆盖

回到作为方法论民主的内部,实际上在协商民主和参与民主之间存在很大张力。今天上午研讨中几位大佬发言时有所提及但没有具体展开的是:协商民主到底是精英为主还是大众为主?这是非常要害也是非常难解的问题。主张平等主义的参与越多越民主的人会主张大众主义取向,而主张精英理性、精英引导、精英塑造,主张偏好转换、信息充分沟通是一个学习过程和交换过程,这样的协商民主会强调精英的作用。所以我大致理解,一般意义上我们讲的协商民主通常还是指向精英民主,是精英主导的理性协商,反对的是不加理性协商的票决式民主。这是要深化民主决策的过程,并不是让更多人参与,聚焦关心的是决策质量和深度,因此会让最正确的意见、最有质量的意见有更多的发言机会,而不取决于投票,也不取决于参与人数多少,甚至不取决于代表性的比例正义。这是协商民主中精英一脉或者精英民主论的一脉。

但是由于整个社会动员包括平权运动、发展援助的理念,导致更多群体参与到政治过程中,协商民主也出现了民粹化、大众化,我姑且称之为“参与式民主”。参与式民主借着协商民主向社会扩展的过程,将大多数不特别具有审议能力、沟通能力的人也带进去了,表达了他们的多元的意见,这实际上就破坏了原有的精英民主的致密结构,过分加重了协商民主过程中解析出精英共识的结果难度,使得参与民主本身变成了一种政党斗争以及公共舆论之间对抗的程序平台上的博弈游戏。所以我们的这种协商民主到底是辅助于原来精英式代议民主的辅助要件还是容纳更多大众民主、参与民主对抗性的程序再造,这里面的重心有不同,所以你到底是偏向精英还是偏向大众的?这是个绕不开的问题。我本人研究过行政法,行政法的平衡机制是要同时施加专家和大众的作用,协商民主内部不能有民粹主义崇拜,协商民主内部固然要制约精英话语的权力,但协商民主毕竟是指向关注决策质量的正当化,还是要调动并充分释放精英理性的作用。所以专家对整个议程、议题、基本术语和基本知识环境的诠释提供以及对参与讨论者公众讨论的引导,必须有充分的制度保障。公众参与跟专家咨询在不同决策环节起不同的优势作用,比如专家对于技术方案的理性化起较大的作用,澄清决策所相关的知识背景,但大众对于价值偏好有选择优势。不过切不可使专家或大众笼统覆盖协商民主全过程,如果造成专家与大众在协商民主当中混淆错位或者功能错位,那么整个协商民主的游戏就没法玩下去了。

因此,通过这样的概念梳理会发现真正的协商民主必然还是精英政治的加强版,实际上引入专家理性包括大众监督、参与加以补充完善,让仅仅经由精英民主所形成的狭义代议结构,引入了社会性代议的概念。但协商民主毕竟还是在民主精英审议的整体逻辑框架下,是代议民主的延伸版或者修正版。所以这里面有必要做内外的分梳,既有代议民主与协商民主的本体论和方法论的区别,同时也有协商民主内部精英偏向与大众偏向之间的平衡,保护不好这个平衡就会变成简单的民粹主义崇拜或者简单的对抗性建构。

建构民主不能靠自发向上的拓展

此外,中国有没有可能借由协商民主的基层发育形成民主的自发秩序?这是协商民主论“自我理想化”的一种推论,但我觉得这基本上是不可能的。这就涉及到我们要全面理解托克维尔,仅仅根据托克维尔写的《论美国的民主》来理解美国的民主很片面,对美国民主理解必须回到联邦党人的思想框架。如果仅仅有新英格兰的自治民主绝对不可能构成完整的美国民主体系。民主要建构,是高级的程序游戏,不是一个自发、零散的向上积累或者拓展。 1787年联邦党人费城立宪所奠定的美国民主是精英民主架构。托克维尔通过经验观察,通过政治社会学方法所发现的美国民主基层的自治精神与高层的国家民主之间是相互呼应的,相互呼应的同时也是一种提升,但不能够取代制宪意义上特别是宪制结构变迁意义上的制度配置。如果没有这种立宪配置,基层发育一百年、一千年还可能是较低的存在,而且始终存在与一种国家性权威结构之间的对峙。看看联邦党人与反联邦党人的论辩吧。反联邦党人是美国地方自治民主传统的坚定捍卫者,但坚决反对联邦党人建构联邦民主的制宪努力。所以期待自下而上的“乡村建设理论式”的基层上推模式是很不现实的。这个很不现实得到诸多实证观察的印证,比如地方很多协商民主、基层民主的实验有时成了政绩工程而人走政息,不可持续。

我留意到一些进行过协商民主改革的地方,在最初阶段的动员与实践过后,人们似乎不再谈这个制度创新怎么样撬动结构的变化,一切又回到原来的状态。这样一种基于多重功利目的以及一些理念性、偶然性因素而导致的基层民主的创新——无论是协商民主还是其他形式的民主包括选举——并没有能够结构性改变基层民主的生态。所以一旦人事发生变动,原有的改革就很脆弱,很容易逆转。更关键的是,在那些民主实验个案当中尝到甜头、有过体验的民众,也因为没有国家制度资源、法治保障而根本无法对抗环境变化之后重新的制度回归,根本挡不住整体体制的回潮力量,没有结构性的谈判权利,因为宪制结构里没有给这些民众必要的政治代表权。

所以,方法论上的民主创新,期待威权建制笼罩之下的地方创新试点模式向上撬开整个中国民主结构的外壳,只是学者非常理想的期待。这个期待甚至不仅仅是学者的,也是立法者的。 1980年代彭真副委员长推动村民自治时有一个非常浪漫的讲法:把一个村民主搞好了就能搞好一个乡,一个乡搞好就能搞好一个县,一个县搞好就能搞好一个省,由此到国家。可就是他如此钟情的村民自治到今天变成成了什么样的呢?我家在农村,回去了解做了一些非正式的调研,发现村民自治在中国系统性失败,主要是因为整个城乡关系不平等带来农村社会结构的危机。大家都知道民主不是老弱病残的民主,而是成年人、强人之间的对抗,产生规则,大家合意组成的合作体系。但当代中国农村社会劳动力、资源更多被城市汲取,农村变成留守型的“半社会”,留守的是两类人:一类是在本村有既得利益的恶霸型的,或者宗族的头头,另外一类是老弱病残的,这样的社会怎么可能构成自治民主健全健康的结构与基础?所以半社会化、留守社会化导致村民自治那么好的设计——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督——系统性失败了。村民自治演变来演变去,最后作为执行机构的村委会成了权力中心。村民代表会议是1998年正式法加上去的,村民会议开不好的原因在于需要村委会主任召集。村委会主任不召集,村里任何决策需要盖章,这个印章永远在村委会主任的手里,而不会在村民会议(比如专任召集人)的手里。由于村治理结构未引入分权制衡机制,未真正突出对村民的权利保障,村民会议连橡皮图章都不是,最后导致这样的失败。这样的教训很深刻。加上这些年中国所发生的新型城镇化,并村连组,原来一千人的村现在普遍变成七千到八千人,很难维持自治民主的制度条件与地缘空间。

不能放过民主实践的机会

最后我再讲一点,协商民主作为一种方法论民主也不要去歧视它,原因是威权体制民主化,动力必来自于大众社会,不要阻挡住大众社会任何一种民主实践的机会。你不可能整天盯着什么时候有真正的代议民主,什么时候中国联邦党人出现,如果那样一定会憋坏了肾。凡是有民主实践的机会,哪怕是补充性的,哪怕是方法论不是本体论的,也要去做、干,积少成多,但也要清楚这只是条件积累,不能以为一头扎进实践,有了调研和技术积累就自然而成。所以联邦党人时刻的期待、关注以及谋划与基层民主的启蒙、培育、能力的训练、对公民素质的培养、在上下游互动都需要有意识的促成,这样包括协商民主在内的整个民主政治的百年进程才会继续健康的循着正确的方向往前进,也才有最终的国家治理体系与能力的现代化。

“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”是十八届三中全会的制度规划与规范期待,也是中国协商民主发展的理想性制度目标。我们确信,作为“方法论民主”的协商民主因其方法的科学性与民主性,可以极大修正和补充作为“本体论民主”的中国式代议民主,在进一步增强和完善人民代表大会制度的同时,将民主精神与方法代入广泛的立法、行政与社会治理过程之中,拓宽和保障公民“有序的政治参与”,充实和提升公民的“知情权、参与权、表达权和监督权”,最终培育高度成熟及理性化的公民文化与公民行动能力。让协商民主成为中国公民的日常养成所,让成熟的中国公民群体成为中国代议民主及共和国政治的坚实基础,这或许就是中国民主政治发展的实践理性之路,也是十九大之后中国治理现代化的重要路向和支撑。

 (本文于20171023日首发表在网站“思考香港”,文章为作者在201798日北京大学“协商民主的理论传统与制度形式”学术研讨会上的专题发言整理稿,作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授,北京大学法学博士)

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