首份施政报告:迈出香港良好管治坚定步伐

2017-10-12 01:07

林郑月娥任内第一份施政报告于2017年10月11日发布,引起各界关注和讨论。这份报告延续了林郑的经济民生为主、青年发展优先、互动融合凸显、法治价值坚守的稳健施政风格,是对其竞选纲领的继续深化、细化与发展,切合了中央对港治理在秩序与融合方面的期许以及香港社会群策群力治理「过度政治化」后遗症的共识。这是一份兼顾各方诉求、稳中有进、具有可操作性与实践价值的施政报告,有望为林郑任期施政的稳健有序开展提供基本指南并凝聚社会民意支持。这是总体评价。

这份报告有以下一些突出的亮点值得解读和分析:

第一,对一国两制及回归20年国家治港政策的全面准确把握。特首精准认识到:其一,习近平七一讲话包含国家对香港发展与命运的特定理解,香港需积极回应此种理解;其二,一国两制长期来看始终是香港利益的最佳安排,有丰富的红利空间,但也需要香港主动努力,积极作为,不能错失良机;其三,香港人有责任反对「任何冲击国家主权、安全、发展利益的行为」,隐含对「港独」的零容忍;其四,确立健全的青年培育目标是香港可持续发展的基础条件,抓好青年就抓住了未来。

第二,「青年优先」的综合政策体系逐步成形。林郑认识到香港的冲突化解与未来发展取决于青年世代的成长成熟,从而以「青年优先」来治理「青年失败」或「青年造反」问题,具体体现在:其一,确立健全的青年人格构成与培养目标,包括国家观念、香港情怀与社会承担三个要素,是对「爱国爱港」的完整诠释与发展,是对本土诉求的建制性回应与吸纳整合,是对青年之健全政治人格与社会人格的精准要素认知;其二,在本地教育、就业与成长方面给青年提供多项实质性支持计划;第三,开放政府咨询委员会及中策组改组岗位给青年,吸纳青年理性、负责任地参政议政,化解街头政治过热氛围及青年社运的挫折戾气;第四,提供计划安排支持青年参与一带一路与粤港澳大湾区建设,支持青年在超出香港范围的更大空间成长成才。

第三,政治议题继续维持审慎稳健立场。特首清晰了解到国家对23条立法的要求和香港社会对普选重启的期待,但更加清楚单一议题的相关政治社会条件与范围并未改良改善,因而不宜贸然闯关,而是采取“先创造条件,后审慎启动”的立场。这种「双稳健」立场能够得到中央理解及香港社会支持。特别是经历占中对抗之后的香港社会及国家,需要有一个「政治冷静期」去重新思考和尝试接受国家安全的宪制必要性以及「八三一」决定内在合理性,包括以「八三一」为基础寻求民主化进步的可能性。国家安全与民主普选都是基本法上重要的宪制性目标与价值,是全面准确实施基本法的既定议题,特首的各项缓和性施政措施就是在弥合政治分歧,创造23条立法及重启政改的必要条件。这种立场是可以理解甚至值得赞赏的。

第四,行政立法关系的结构优化。特首述及了自身对基本法秩序内行政立法关系的理解以及结构优化的主动作为与示范个案,以及因应立法会咨询与商谈诉求的正面回应。从特首施政三个多月来看,尽管冲突性事件与议题不断出现,但行政立法关系还是呈现了「回暖」迹像。个中原因,除了林郑的稳健平衡作风之外,性别因素也有很大的缓和及柔化冲突的特别意义。比如动辄对男特首辱骂、扔东西及肢体冲撞的「泛拉布」行为就很难针对女性特首实施,其中有「绅士文化规范」的制约。再者,林郑是高度成熟的资深公务员,是香港社会培养认可的典范精英形像,每每出场都有典雅、庄重、美丽、慈悲、干练的成熟「女王」气质,造成一种特别的「尊严气场」,这也是特首本人长期积累养成的政治软实力与软素质。这种综合素质构成,也是特首获得中央终极信任的重要原因。

第五,政府角色向「有为政府」的转型。特首明确提出政府处理与社会及市场关系时需要进行角色规范与功能的拓展,在传统的「服务提供者」和「监管者」之外,还必须逐步发展出「促成者」和「推广者」的角色。这是对长期奉行的「积极不干预」之小政府角色与公共理财哲学的合理调整,是适应香港经济社会发展转型与国家战略需求的适时变革。这里要引入的是一种「有为政府」的理念,是法治保障下的服务政府与创新政府理念,而不是与「小政府」处于对极地位的「大政府」理念。香港的经济社会矛盾、法治条件、公民社会的成熟度以及香港公共财政的储备实力,完全可以支撑这样一个「有为政府」积极回应解决社会问题以及有效开拓发展空间。

第六,对国民教育继续推进的坚定立场与合理步骤。香港社会运动激进化和青年国家认同薄弱,与国民教育被污名化及长期搁置有关。尤其经过这几年的政治对抗与冲突,以及青年人在本土分离运动中的负面撕裂表现,国家与香港社会均认识到重启「国民教育」的重大意义。林郑在施政报告中合理回应了国民教育强化实施的需求,提出了在2018/2019学年落实「中国历史」成为初中独立必修科以及继续完善《基本法》教育和师资培训体系,增加安排青年学生对内地与国家的交流、认知和融入。

第七,较大力度的政府机构改革及公众参与制度建设。特首是公务员出身,对于完善公务员制度、增强公务能力与激励以及引入公众参与提升决策民主化与透明度颇有热情、理念与具体操作经验。施政报告中多处涉及对政府机构内部职能调整与归并的安排,以及对中央政策组的改组,完善青年「自荐」式参与政府咨询委员会和新中策组的比例保障及优先政策,同时检讨政府公共政策制定程序,开放政府信息与数据以及提供更公正透明之程序以保障公众参与决策的权利与成效。行政过程的公众参与是「参与式民主」(participatory democracy)的重要内容与形式,是提升行政决策认受性和民主正当性的重要制度支撑。 「公开、参与、问责」是良好管治的普遍原理,特首施政取向显示出对这一治理原理的准确理解与制度化力度。

第八,对香港法治与司法独立的自信与支持。特首施政报告正面回应外界包括国际社会对香港司法独立与法治的质疑,认为那些质疑不具有真正的事实基础,未能公正理解香港法治在一国两制与基本法秩序下的自我调整与巩固发展,也未能客观看待香港法治在应对社会运动和宪制危机中的基础性作用。特首重新厘清了法治在香港核心价值观与香港宪制体系中的最优先地位,以及为保障香港法治与司法独立、维护香港作为亚太、一带一路及粤港澳大湾区法治和法律服务枢纽地位而提供相关的政府政策支持。

这些突出的亮点与具体的政策思考和议程,需要立法会及香港社会的充分理解和支持。笔者认为这份施政报告是理性务实和富有建设性的,是因应香港经济社会转型与国家发展战略的可行方案。

当然,这些具体政策议题和项目之推进过程以及细节都可能激起具体的争议,特首施政不会如文件叙述或主观期待那样顺利,但只要抓牢一国两制与基本法准绳,面对真实的香港经济社会问题,以施政公心和公务勤勉面对立法会及香港社会,这份报告所期待的良好管治及经济社会协调发展的前景就会逐步呈现。

(本文发表于网站“思考香港”,作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授,北京大学法学博士)

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