全是乌龟?特朗普陷入沼泽

2017-10-11 04:56

近日,特朗普首次以美国总统的身份在联合国大会开幕会议上发表演讲,直指联合国的低效,他说“由于官僚主义和管理不当,联合国并未完全发挥潜力”。特朗普的批判离不开他生意人的老本行,他认为美国给联合国交了可观的会费(美国承担了联合国22%的会费),联合国拿钱不办事——“自2000年以来,联合国的固定预算增加了140%,员工人数增加了一倍以上。我们却没有看到与此投资相符的结果”。

在之前的一天,有记者问特朗普对联合国没有没什么要说的,他说:“我主要想说的就是‘让联合国伟大起来’,不是‘让联合国再次伟大’,而是‘让联合国伟大起来’(the main message is, make the United Nations great - not again. Make the United Nations great.)”。对比特朗普那句家喻户晓的竞选口号“让美国再次伟大”,对联合国的评价里少了一个“再次”,可以说他的意思很明确了——联合国从来就没伟大过。

特朗普在去年年底就曾在推特讽刺“联合国本来有很大的潜力,但是现在它完全就是一个供人们聚在一起唠嗑吹水的俱乐部。真让我为你感到悲哀!”

对特朗普的这一说法,联合国秘书长古特雷斯表示赞同,他认为联合国严重的官僚主义作风已经阻碍了组织的发展。他表示联合国正在进行改革,“我们必须更注重结果而不是过程,更注重人而不是官僚主义(The United Nations must focus on delivery rather than process; and on people rather than bureaucracy.)”。

“抽干官僚主义的沼泽”

今年7月6日,特朗普总统访问波兰,同样提到了官僚主义,在克拉辛斯基广场的演讲中,他甚至把官僚主义与恐怖主义并列,将他们视为西方文明巨大威胁,他说“有些人看不到这个危险,但波兰人民对它很熟悉,那就是不断蔓延的政府官僚主义,它正在逐步剥夺人们活力和财富。西方之所以伟大,不是因为繁文缛节,而是因为人们可以自由地实现他们的梦想”。

特朗普和官僚主义这四个字过不去有悠久的历史,这还得从他的政治哲学说起。自从2015年6月宣布参加总统大选以后,特朗普就接连制造出各种简单、鲜明、大胆的竞选口号。不少分析人士认为这些朗朗上口的竞选口号,用十分通俗的语言简明扼要地概括了特朗普的政治诉求,是导致他最后获胜的关键因素之一。

除了最主要的口号“Make America great again(让美国重新伟大)”以外,他的支持者最喜欢吼叫的几个就是“Build that wall(建长城)”、“Lock her up(把希拉里关起来)”、“CNN Sucks(CNN真烂)”以及“Drain the swamp(抽干沼泽)”。前几个无需过多解释,最后的 Drain the swamp 一开始的意思是过去在疟疾横行的地方,人们通常使用“抽干沼泽”的方式来消灭蚊子繁殖的环境,从而达到除蚊的目的。特朗普使用“抽干沼泽”这一不算英文日常的特定表达,是把美国臃肿的官僚政府比作一个令人寸步难行的“沼泽”,而他承诺当总统后要“抽干沼泽”——完全改变华盛顿特区低效到令人窒息的政治生态。

特朗普并不是第一个把“抽干沼泽”的比喻用在政治里的人,三十多年前,美国总统里根就曾经表示要“抽干官僚主义的沼泽”(drain the swamp of bureaucracy)。他在1982年动用《美国宪法》赋予总统可绕开立法机构直接指导官员的“行政命令”(Executive Order 12369),成立了格雷斯委员会(The Private Sector Survey on Cost Control, or the Grace Commission 由其领导者实业家彼得 · 格雷斯得名),后者经过调查发现,在三年内政府开支本来可以节省4244亿美元。报告认为:美国有三分之一的所得税白白浪费在了联邦政府的低效之上,另外还有三分之一因为是“地下经济活动”根本就没征上来。百分之百收上来的税都用来填补国债利息和纵向转移支付(比如支付养老金),根本没有一毛钱最终会被用来花在那些纳税者真正期待政府所提供的服务上。(格雷斯委员会1984年上交里根总统的报告)

委员会最终拿出了一份48卷共21000页的方案,其中提出了2478条建议,声称可以让政府到2000年前每年节省1.9万亿美元。并预测联邦政府如果不遵循这一方案,美国国债将在2000年上升至13万亿,如果按照方案执行,这一数字将只会达到2.5万亿美元(事实是2000年美国负债高达5.8万亿美元)。

美国国会认为这一出自里根总统特殊授权成立的委员会的调查报告,“过高地估计了浪费”以及他们的方案会“砍掉必要的岗位”,所以基本没有按照其中的任何建议去做出变革。这一完美的回应又一次给我们展现出了一个美国政治无法解决的矛盾。美国宪法的设计师们不信任任何一方的力量(换言之没有一方愿意站出来承担所有责任),所以把大事小事的决定权都分散到了三个不同的政府机构——立法机构(国会)、行政机构(总统)和司法机构(法院)。

在这件事上,里根作为美国总统想要从根本上推动改革、对抗官僚主义、解决美国政府尾大不掉的问题,实际上是非常困难的。由总统签署的“行政命令”(Executive Order)并不等同于法律。在美国订立一条法律的过程十分复杂。按照《美国宪法》第一条第七款,首先需要有议会成员提出一个议案(bill),这条议案在议会要经过各种讨论和修改,然后投票。如果议案在两院都得到了多数票,会被呈送总统。如果总统签字,议案才能变成法律(law)。行政命令不需要经过这一过程,美国总统无需经过议会,自己拍板就可以生效,但是它只能暂时起到一定法律的作用。如果司法机构(比如最高法院)判定这一行政命令违宪(unconstitutional),它就会被立刻推翻。美国议会同样有权靠通过与行政命令抵触的立法过程或者拒绝拨款等方式去对抗和推翻总统的行政命令。另外,前一任总统离任以后,下一任总统可以推翻任何上一任留下的行政命令。

里根为了精简政府部门,除了在1982年签署了前文提到的行政命令12369成立调查委员会,又在同年签署了行政命令12379《终止不必要的委员会》(Executive Order 12379—Termination of Boards, Committees, and Commissions),可以说是非常努力了。让我们看看他的奋斗结果如何。

上图是美国政府雇员总数随时间变化的图表。里根的任期是1981-1989年。我们可以很明显的看到,联邦政府和州政府级别的官员几乎没什么太大变化,地方官员的数量在他的第一个任期内有所减少,但是之后马上反弹,在他离任以后,人员数量依然比上任之初要多得多。从这点就能看出,里根总统和官僚主义的抗争收效甚微。

这也是情理之中的事情。问题的症结我在之前的文章《同样是台风,解放军在一线救灾,美国大兵去哪了》里提到过——美国政治体制设计的核心思想之一就是“权力掣肘”。不同的政府分支和政党相互给对方“使绊子”在美国不仅十分正常,而且是天经地义的事情,他们会觉得自己是在为了国父们的“正义”平衡各方权力。在美国的职业政客看来,符合“宪法精神”远比做实事更重要。

我国著名经济学家、原厦门大学校长王亚南先生在著作《中国官僚政治研究》中区分了两种官僚政治,一种是技术性的官僚政治,是指个人政治作风、工作方法上的形式主义、敷衍塞责、遇事推诿等,另一种是体制性的官僚政治,指在某些特定的政治制度之下,成体系的官僚主义是不可避免的。在美国的政治体制之下,里根一独夫,就算能治一治前者,也断然医不好后者。

特朗普作为里根忠实的崇拜者和追随者,竞选口号都是照搬前人的,同样也有着里根“抽干沼泽”和官僚主义战斗到底的理想。

新总统的挣扎

在美国,总统以往只能通过“白宫发布——媒体报道——民众了解”和“白宫决策——部门执行——民众体验”这两条线和民众相连接。特朗普作为一个非典型政客,他想要崛起,第一步就是突破挡在自己和普通美国民众之间的介质。反映在政治上就是一手反精英(anti-elitism)、一手反官僚(anti-establishment)。

特朗普反的精英主要是指那些占有绝对话语权、可以轻松影响舆论的美国主流新闻媒体(main stream media)。他的策略很简单,绕开或者说完全无视了传统媒体,直接通过社交网络(主要是推特)发布自己的执政纲领和想对美国人民说的任何言论,并且有时候还会在推特和他的对手进行看似有些不符合一个成熟政客形象的争吵。

结果出乎大多数人的意料,他成功了。他成功地越过了媒体对他的层层封锁和丑化抹黑,直接使用自己的推特账号向任何美国人发布消息。一个本来和普通美国群众日常生活没有任何交集的地产大鳄,通过这种特殊的方法,反而让广大美国人民群众觉得他是一个被精英阶层封锁、需要同情的弱者,就像自己一样。他们认同了特朗普的代表,最终把他送进了白宫。

特朗普可以依靠自己的大拇指轻松破解美国主流媒体的封锁,把“白宫发布——媒体报道——民众了解”的链条简化成了“特朗普发推——民众了解”,革了精英主义的命。然而这是故事的一半,接下来特朗普要面对是华盛顿的“沼泽”。

早在今年春天,我们就看到特朗普的内阁里有多位部长职位空缺了很长时间,另外几位中途还被解雇了,大量副部长及以下级别的职位空缺。可以说特朗普组建政府的过程中面临重重困难。

我们都知道,这注定是一场恶战。

只是没人猜到这场决战会结束得这么早。

在哥伦比亚广播公司著名的《60分钟》节目中,特朗普竞选团队首席执行官、刚刚离任的白宫首席顾问首席战略师、外号特朗普“宣传总长”的斯蒂芬·班农首次披露内情,他说“共和党建制派一直努力取消2016年选举的结果。他们不希望特朗普的民粹主义、经济民族主义议程被执行。比如美国参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔,当我们第一次在特朗普大厦开会的时候他就说,‘我不想再听到什么抽干沼泽之类的话,你得把这些话收回去’……他们完全不支持总统的计划。这已经是国会山公开的秘密了”。《60分钟》的主持查理·罗斯问他,“现在你离任了,你觉得你们抽干华盛顿的沼泽了么?”班农没有直接回答这个问题,他说:“这片沼泽已经有五十年了。它现在简直就是一种成功的商业模式,结合了金主、顾问、说客和政客。美国最富裕的九个县,有七个在华盛顿特区。”“当你谈论沼泽的时候,你到底指的是什么?”“沼泽就是那个永久执政的统治阶级,两个党都包括。八个月你抽不干这个沼泽,两个任期也抽不干,这需要10年,15年,20年无休止的战斗。”看到这里,大家大概心里都有数了,连白宫的首席战略师都这么说,看来特朗普是没什么希望了。

也许是班农还嫌表达得不够明确,在后面的采访中他说,“在我们获得大选胜利48小时之后,我们做出来了一个根本性的决定——你可以称之为这届政府的原罪——我们欣然接受了建制派。因为,我们必须为政府招募员工”。这里的建制派就是特朗普和他的团队一开始就要打倒的官僚体系,就是华盛顿的“沼泽”。

也就是说,大选获胜之后只过了48个小时,特朗普就投降了。现在早就没有什么打倒建制派、“抽干沼泽”了,特朗普面对华盛顿特区的官僚主义已经彻底缴了械。

美国的官僚主义究竟有多大的力量,竟让特朗普这样一个从不服输的斗士才两天就投降了?

特朗普陷入“沼泽”

“官僚主义”并不是诞生伊始就被视为洪水猛兽。“官僚主义”词根来自法语“bureau”,原指官员办公四处搬运的小桌子,所以Bureaucracy字面意思就是“有个小桌子的政府”。近现代第一个把官僚主义当做一个严肃的社会议题思考的是德国社会学家马克斯·韦伯,他认为官僚主义是管理复杂公司和大型组织最理性的模型。韦伯的官僚模型中满足以下这几个条件:(一)整个系统由一套明确的等级制度构成,最顶端的官员对机构有绝对控制,权力随着等级制度下放;(二)分工明晰,每个人都有特定的工作;(三)机构拥有完善的规则,所有人都应当遵守;(四)机构中的所有人都追求一个明确的、共同的目标;(五)人员招新和升迁建立在对能力的评估智商,禁止私相授受;(六)个人业绩由工作的效率决定。

韦伯认为这一模型可以保障机构高效(因为机构有明确共同奋斗的目标)、防腐(官员升迁完全根据业绩和能力)以及稳定(固定的等级制度和完备的文书体系)。最终,他特别强调,官僚机构建立的目的是为了更好地办事。

如果我们拿美国政治体制去和韦伯这一理想的官僚机构模型对比,不难发现第一条就完全不符合,美国政府根本不存在一套明确的等级制度(而且我认识所有的美国人都对此引以为傲)。特朗普总统周游全国四处演讲辩论之后,手握着各州人民的选票辛辛苦苦进入白宫,重新组建自己的行政班子前,首先要承受来自各个机构四面八方的围追堵截,然后自断左膀右臂(参见文章《心腹出局,特朗普才明白夺权不是想夺就能夺 - 观察者》)。他能不能从官僚的“沼泽”里安然无恙地爬出来都不一定,更不要指望他有能力和精力去“抽干”了。

美国康奈尔大学的政治科学家西奥多·罗威(Theodore J. Lowi)用“铁三角”来形容垄断政策制定的三股势力:利益团体、国会和官僚。利益团体的目标是为自己争取更多的利益,国会议员的目标是选票,行政官僚的目标是保住自己部门的财政来源。

在这一体系下,利益团体游说国会议员,以选票来购买相关法案的通过;国会议员以预算和补贴换取官僚机构的行政支持;官僚机构则对利益团体睁一只眼闭一只眼换取他们许诺的说客在国会上的支持。他们相互勾结并一步一步地垄断社会的各个领域,形成坚固而封闭的小政府(sub-government)。从美国退休者协会(American Association for Retired People)到环境保护机构(Environmental Protection Agency),“铁三角”的例子在美国比比皆是。

这些官僚主义做派的机构从来不会去解决任何问题,它只会不断地扩张自己。在这种成体制的自保和进化面前,一个特朗普又能如之何?

更糟糕的是,这种现象不只是发生在白宫、国会或者华盛顿特区。大部分美国的政府机构都有十分悠久冗长的历史,它们的工作人员从一开始就不知道自己工作是为了办成什么事。人们只是每天过着卡夫卡式的日子,对错乱和荒谬习以为常。这种无所不在的官僚主义——遇事推诿、办事拖拉、不负责任,我想大部分在美国申请过社保号码、在邮局和移民局办过事或是在家安装过电视和互联网服务的人都有直接的体会。

传说伯特兰·罗素关于宇宙结构的演说结束之后,一位老妇人站起来说:“你说的全是垃圾,宇宙实际上是放在一只乌龟背上的一块平板。”罗素笑着问道:“那么这只乌龟伏在什么地方呢?”老妇人稍作思考后回答说:“年轻人,你很聪明!不过,这是一只伏着另一只一直伏下去的乌龟群。”

美国的官僚主义就像这个老妇的宇宙观,根本就不仅仅是什么华盛顿的问题,而是下面全都是乌龟。

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