小会小吵 大会大吵:欧盟的“地中海难民”死结

2018-06-25 18:41

624,欧盟中16个国家在布鲁塞尔召开了“地中海难民”问题的专题性非正式紧急峰会,结果与会各国代表在会上吵做一团。

其实62829日,欧盟理事会原本就要在布鲁塞尔召开其第28次峰会,难民问题届时会成为核心议题,之所以提前不到一周要在同一地点开个“小会”,是两条船惹的祸。

第一条是由“无国界医生”(MSF)和一家法国慈善组织“地中海救援”(SOS MEDITERRANEE)合作经营的专用难民搜救船“水瓶座”号,这条船69自马耳他出发,在意大利以南的地中海水域救起630名遇险的偷渡客,其中妇女80人(7名孕妇),未成年人约100人,分别来自26个国家,包括非洲各国和阿富汗、孟加拉国、巴基斯坦,但随后先后遭意大利、马耳他等国拒绝靠岸,折腾到617才抵达唯一愿意接收的西班牙巴伦西亚港。

第二条是类似的民间难民救援船“生命线”号,载有239名遇险偷渡客,包括14名妇女、4名新生儿。该船616被意大利、624被马耳他拒绝靠岸,已在地中海漂泊近10天之久。

为此联合国、欧盟等先后呼吁马耳他、意大利“本着人道主义精神高抬贵脚”,但两国不为所动,法国总统马克龙(Emmanuel Macron)等更指责意大利等国“不负责任、冷血”,对此意大利毫不买账副总理兼内政部长萨尔维尼(Matteo Salvini)在推特上表示,人道主义应该,但“我们意大利可不是欧洲的大号难民营”。

鉴于这一僵局,法国总统马克龙(Emmanuel Macron)和西班牙首相桑切斯(Pedro Sanchez)提出,由欧盟出钱、各国分摊,建立“临时性封闭中心”,收容从海上救起的难民,德国总理默克尔(Angela Merkel.)则希望欧盟内部部分国家先达成多边共识,以便在28日正式峰会打不成欧盟全体共识的情况下“好歹有个方案”,这次匆忙举行的“小会”就这么凑合着开了起来。

最初,马克龙和默克尔串联了8个国家(法国,德国,意大利,西班牙,奥地利,保加利亚,希腊和马耳他)与会,后来又有比利时,荷兰,卢森堡,丹麦,瑞典,芬兰,斯洛文尼亚和克罗地亚决定参加,这样一来,“小会”也算是在欧盟内“三分天下有其二”了。

人们普遍认为,出现难民危机的症结,在于是因为1990年签署、20137月最新版(第三规则)生效的欧盟有关难民庇护的《都柏林公约》存在致命硬伤。

《都柏林公约》规定,任何寻求在欧盟范围内获得难民庇护者,必须在他们首个踏入的欧盟国家提交申请。但随着非洲、中东和南亚难民的增多,尤其“阿拉伯之春”爆发和非洲萨赫勒地区连年饥荒、战祸的蔓延,越来越多的“地中海船民”和陆路难民涌入欧盟边界,南欧、东南欧“前线国家”如希腊、意大利、西班牙首当其冲,收容了大量难民,其中仅意大利异国,过去5年间就有至少60万“地中海难民”登陆,而希腊则自2015年起收容了自土耳其循陆、海两路入境的100多万难民。《都柏林公约》迫使大量难民滞留“前线国家”等待申请批复,给这些国家造成极大财政压力和社会矛盾,引发强烈不满。

鉴于此,在德国及其总理默克尔(Angela Dorothea Merkel)推动下,20159月,欧盟理事会通过了一项强制欧盟各成员国按配额接纳难民的计划,即让内地各成员国分摊在希腊和意大利等地中海沿岸国家登陆的“地中海难民”,以缓解希腊、意大利两国的压力。

“难民配额”原本就有,但前提是“各国自愿”,而20159月的配额则是强制性的,规定除英国、丹麦、爱尔兰等三个获得“特别豁免”的国家外,其它欧盟国家都应被强制性按GDP总值和常住人口等系数,摊派一定比例的“待审批难民”,在各国争吵不休和讨价还价下,这个配额上限被暂定为12万,其中排名前三位分别为德国(3.1万)、西班牙(1.5万)和波兰(0.9万)。

但“配额”从一开始就受到激烈争议:一方面,德国等认为自己承担义务过多,其它国家阳奉阴违,希望加大摊派力度;另一方面,法国、波兰、匈牙利、英国等表示,自己当初就不同意分摊,因此不能接受强制性配额,“谁愿意接收谁自己负责”。2015/2016年跨年庆祝期间,德国多座城市发生难民或疑似难民群体性性侵事件,引发德国社会对难民态度大逆转,默克尔更急于强推“配额”,让更多欧盟国家分摊难民压力,结果导致更严重后果。

首先,英国“脱欧”。尽管“脱欧”原因远不止一条,但欧盟委员会和德国等国在难民配额问题上的强势,在很大程度上加深了英国公众的离心情绪。尽管由于被列在“豁免”行列,英国暂无需接受强制性配额,但诸多欧陆国家对英国这一“特殊性”啧有烦言,让英国朝野产生极大逆反心理。随着英国脱欧的成功,欧盟和许多欧盟国家担心,难民及强制配额问题会导致脱欧的“多米诺骨牌效应”——意大利或许会因为“配额”推行不力而威胁脱欧,而其它一些国家则可能和英国一样,以相反的理由谋求脱欧。

其次,东欧各国的抵制。

东欧各国、尤其波兰、匈牙利和捷克三国经济较不发达,对强制性配额尤其抵制。20179月,波、匈、捷三国要求欧盟理事会重新考虑这一“不公正的”难民配额指标,因为两年多来的事实证明,这种对“地中海难民”的大包大揽,已在欧盟内部造成很多问题,且决策欢迎难民的是布鲁塞尔、柏林和巴黎,如今却要强迫从一开始就不欢迎难民的华沙、布达佩斯和布拉迪斯拉发“埋单”,不仅不公平,也是对三国主权的践踏。欧洲法院(ECJ)驳回三国要求,促使三国索性“对着干”:原本根据“配额”,三国共应接纳8000名难民,但实际上仅捷克接纳了12人,其余两国都是0,为此欧盟委员会于去年底将三国告上ECJ,官司一直扯皮到现在也不得要领。

在这种情况下,“大会”就修改《都柏林公约》达成共识的概率几乎为零,而德国内政部长泽霍费尔(Horst Seehofer)已威胁“达不成协议德国将单方面开放边界”,德国执政联盟内部也开始对默克尔“逼宫”,迫使各国必须开个“小会”,力图多少达成点什么。

问题在于,与会各国间立场差距实在太大。

意大利总理总理孔特Giuseppe Conte称将提出一个“新的意大利建议”,据法新社称,这个建议包括对拒绝接受强制性配额的国家进行金融制裁,倘果真如此将引发东欧国家的强烈反弹;法、西、德所谓“欧洲解决方案”主要是“临时性封闭中心”外加取消“在首个登陆国提交申请”条款,但这一建议又被意大利和马耳他认为“隔靴搔痒”。更有趣的是,71日起出任欧盟轮值主席国的是奥地利,而该国总理库尔茨(Sebastian Kurz)公开表示“对会议兴趣不大”,并含蓄表达了对拒绝在难民配额问题上合作的东欧“维谢格拉德集团”(波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利四国)的同情。至于“维谢格拉德集团”四国,则干脆拒绝出席“小会”——你们随便谈,反正不论谈出什么我们都不接受。

可想而知,28日开幕的“大会”将注定会延续“小会”的吵架风格,且很可能是“大吵”,因为“维谢格拉德集团”届时必定会加入战团。

许多冷静的观察家指出,难民危机其实被人为附加了很多东西。

法新社援引多家权威性统计数据指出,2016年欧盟-土耳其协议达成后难民潮已从2015年的最高峰回落,2018年只有73000人从海上偷渡进入欧盟,同比减少50%,申请庇护者同比下降44%,因此难民危机实际上是在缓解,“目前碰到的并不是难民危机,而是各国及各国间的政治危机”。自1990年起欧洲人口增加3500万,77%来自移民。20世纪80年代每年流入约20万,90年代增至约75万,21世纪增至约150万,这是由于巴尔干、伊拉克、阿富汗等危机和萨赫勒地区等地灾荒所致。2010年以来有所缓解,平均净流入移民为每年120万左右。2017年全年难民申请庇护者总数不到20万,只有2015年的1/5不到。

另一家法国媒体LCI援引欧盟方面的数据称,2017年欧盟共接纳538000名难民庇护申请者的庇护申请,比2016年下降25%,大多数受益人来自叙利亚、阿富汗和伊拉克,德国仍然是最慷慨接纳难民的国家。联合国数据则显示,2017年迄今,共有约4.1万难民通过水路进入欧盟境内,数量比去年同期下降约三成多。这家媒体不约而同地喊出“不是难民危机,是政治危机”的结论。

问题是那又如何?正如许多分析家所指出的,现行版《都柏林公约》制约下,难民庇护申请者申请后的迁徙效率仅为4%,又未妥善考虑“前线国家”和后方国家间接纳难民义务的不平等,因此激化了矛盾,一旦碰上类似“水瓶座”号这类容易被炒热的突发事件,就会立即发作成巨大的公关危机,最后令各方筋疲力尽,“全败俱伤”。

一言以蔽之,“小会”达不成的东西,几天后“大会”上也注定达不成,在目前紧张且诡异的气氛下,欧盟理事会或欧盟27个现有成员国在难民问题上各有心腹事,达成共同立场“较以往任何时候都不可能”。

 

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