朱镕基后两税合并 能否破解中国“治乱循环”困境

2018-06-12 05:58

在历朝历代在处理央地关系上,都有一个“治乱循环”规律,而财税体制则是涉及央地经济权力分配的核心问题。近期,中国的国税、地税,自1994年朱镕基奠定分税制以来,时隔24年重新合并,或正在重塑着中国财税结构和央地格局。

在朝代更替中,央地关系也一直处在一个博弈的动态变化中,中共建国至今也不例外。1949年中共刚建国时地方权力完全依赖中央;1958年开始,见证了大跃进的不良效果,毛泽东推行对地方进行第一次权力下放,但由于权力下放过快过大,形成中央弱地方强的局面;文革中向地方放权达到最高峰,一度威胁政局,致使中央又重新收回地方权力;改革开放为发展经济又强调向地方放权,在财政包干制造成地方收入远超于中央的局面;1994年分税制改革,中央收回地方部分财权,终于扭转中央向地方借钱的弱势局面。

央地关系的动态变化中伴随着财政制度的变迁。从建国初期为了收权的中央集权型财政——改革开放前给地方放权的财政包干制——1993年为解决中央财政困难而向地方收权的分税制——如今进一步加强中央宏观调控的国税地税重新合并的财税改革制度。从建国到改革开放的三十年间,中央与地方关系一直处于“一放就乱,一乱就收,一收就死”的“放权—收权”的恶性循环之中。分税制下国税地税分家,是个中央收回地方财政权的过程,但地方财政权被收回之后并没有出现“一收就死”的结果,而依然保持了经济的高速增长。而如今财税制度改革与分税制相反,要将国税地税分家合并,虽说也是中国中央政府进一步收回地方财政权的过程,但很多人担心其会不会陷入“一收就死”的循环。

其实,这种担忧值得重视,但若对此次财税改革的逻辑进行分析,就会发现它不大会走入以上循环。原因在于:虽然此次国税地税合并的财税制度改革中提到合并之后“实行以国家税务总局为主”意味着中央收回了地方的征税的财政权,但并不意味着地方政府被收回了财政收入,相反在增值税的收入分配上,地方的比例从25%上调到了50%。如此削权但增收的改革,自然会推动地方发展经济而不会因为征税权的削减而打击地方发展经济的积极性。

此外更深层次的原因在于中国在改革开放以后政治上虽集权但经济采取放权的治国之道。改革开放以来,中央向地方逐步下放经济权力,地方政府翻身做地区经济的统御者,但同时中央并未放松对国家政治分配权和控制权的掌握。政治权力对地方政府来讲成了竞相争夺的稀缺资源,而争夺稀缺资源的资格是各地方的政绩考核标准,而地方政府的政绩考核标准是以GDP为代表的经济效益。为了提高政绩争夺稀缺的政治权力,各地政府拼命发展当地经济,继而全国的经济也得到高速增长。此次两税合并的财税制度改革虽然财政权上收给中央,但发展经济的权力并没有收回,自然也不会陷入“一收就死”的怪圈。

而此前之所以权力的收放会陷入“一放就乱,一乱就收,一收就死”的“放-乱-收-死”循环,只因政治权力、经济权力高度同步集中,由此一放经济权力,政治权力也跟着下放形成“诸侯政治”,自然会危及中央权威,所以“一放就乱”、“一收就死”遵循同样的逻辑。

并不是所有削减地方权力的政令都会使央地关系陷入“一收就死”的怪圈,也不是所有向地方政府放权的政令都会造成“一放就乱”的央地关系,不恰当的政治和经济分权才会削弱中央政府的权威、助长地方山头主义。经过中国几十年的探索,或许执政者已发现在中国当前的政经环境下,经济放权不得不伴随着政治上一定程度的适度集权,或许这样的治理之道才可以使上交财政的国税复婚不会重陷“一收就死”的怪圈。

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