习近平的税制改革 会否重塑朱镕基后的央地格局

2018-06-11 06:40

财政在世界上每个国家中都发挥着基础作用,在中国,国家治理与财政的关系可以概括为“以政管财、以财行政”,而税收又是国家财政的主要来源。自古至今,税收制度作为经济体制的一个重要组成部分也在不断地调整。今年3月在中国两会上,国税地税征管体制的改革作为中共国家机构改革的一项内容备受国民瞩目。根据改革方案,计划将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。此项方案在6月份逐渐落地:6月1日国税地税征管体制改革座谈会召开,国务院副总理韩正在会议上发表讲话,之后全国近期至少已有广东、安徽、内蒙古等三省区就国地税征管体制改革表态,其中安徽、内蒙古是目前首批明确在省级层面研究国税地税征管体制改革贯彻落实工作的省份。

此次国税地税机构合并的征税体制改革是为了改进此前分税制下存在的问题。分税制改革是中共建国以来涉及范围最大、调整力度最强、影响最为深远的一次财政体制改革,从1994年推出至今已经走过了20余年。在当年中央财政收入持续下降的背景下,分税制按税种把收入划分为中央税、地方税以及央地共享税,并同时设立国税、地税两套税务机构进行征管。分税制改革是中央和地方对财政收入增量分配重新进行调整,制度设计的时候,在增量上中央多拿一点。实行分税制后,促进了财政收入大幅增长,增强了中央调控能力。分税制在发挥作用的同时也带来了许多经济、社会问题,比如分税制减弱了省级宏观调控能力,出现了(基层政府)事权与支出责任划分不清、县乡财政困难、地方债务、土地财政、跑部钱进等等。

分税制下以上地方政府的行为是央地关系的逻辑产物。分税制是朱镕基在任期间留下的财政锦囊,分税制改革之后形成经济上地方依赖中央的央地关系。中央政府实现了政治上和经济上的集权,核定地方收支数额,逐步实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。中央向地方进行转移支付,并将土地出让金让给地方。中央多财少事,地方多事少财,再加上基础设施建设项目投资大时间长,造成地方债务累累;中央将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方政府,为了突破财政困局,地方政府不惜通过高价出让土地实行土地财政来补贴财政不足;中央政府集中财力的做法被省、市级政府效仿,出现本属于省、地(市)政府的基本事权转移给了县乡政府承担的情况,出现基层政府事权与支出责任划分不清。

分税制是为了改变包干制下的央地关系。包干制下由于中央和地方之间实行的是经济上的激进分权,形成经济上中央依赖地方的央地关系,中央政府因经济拮据而相对弱势,而地方政府“藏富于地方”“藏富于民”,中央经济上的弱势甚至很有可能危及中央控制地方政府的政治能力。和此次合并国税地税机构相似,包干制的征税体系也没有国税地税之分,1994年之前,中国政府从上到下只有一套税务机构,中央税收主要靠地方税务局征收,中央和地方共用同一套税务系统互相交叉和侵蚀,在包干制“交足中央的,剩下的都是自己的”的制度激励下,地方政府纷纷以各种行政准行政手段甚至不惜采用逃税的方式拦截“自己的”那份收入,导致在地方增加的收入中,地方财政留得多,中央财政分得少,导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降。形成中央向地方要钱的被动局面,例如从1980年代末到1990年代初,中央财政曾两次向地方财政“借钱”,而且借而不还。

虽然如今中央地方共用一套税务系统,但不会再重蹈包干制下的央地关系了。即使此次国税地税合并意味着两个办事机构合署办公,国税人员抓紧学地税业务,地税人员加快学国税业务,但一山不容二虎,两税务机构合并后“实行以国家税务总局为主”,意味着地方税务系统不能与之相提并论,地方每一笔税收进项都要经过中国国家税务总局,更是加强了中央经济集权,而不会像包干制下中央沦为向地方借钱的地步。因此虽然在表现形式上来讲,此次国税地税机构合并与包干制下共用一套税务系统相似,与分税制下国地两分的税务系统相去甚远,但从预期巩固的央地关系来看,国税地税机构合并不会重回包干时期的央地关系,反而巩固了与其表现形式相反的分税制下地方依赖中央的央地关系。

但继续巩固以上央地关系不是主要目的,因为分税制已经达到地方依赖中央的效果了,习近平此次着手的税制改革是在此央地关系的前提下进一步加强中央宏观调控,解决因为中央多财少事而造成地方财政陷入窘迫的困境,解决地方政府为了缓解财政困难而一味地采取土地财政造成无序竞争,防止省、地(市)政府将分内的基本事权转移给县乡政府承担的情况,促进均衡有效发展。

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