美现任贸易代表莱特希泽8年前对美中贸易问题的证词(一)

2018-06-06 19:53

对过去十年中国在世界贸易组织中作用的评估

—在美中经济安全审查委员会2010年9月20日会议上的证词

罗伯特·E. 莱特希泽

(版权归属罗伯特.莱特希泽,《时运变迁》和《管理美元》译者于杰组织翻译并初次校对,译者李思珊,原证词的注释部分略。另,莱特希泽本人并未参与广场协议。已发布于VX公号“时运变迁”)。

一、引言

很感谢有机会提交这份关于一个十分重要议题的报告——中华人民共和国(“中国”)加入世界贸易组织(“WTO”)在经济、政治和安全方面的影响。我同意美中经济安全审查委员会(U.S.-China Economic and Security Review Commission,“USCC”)成员的观点:在国会批准与中国建立永久性正常贸易关系(permanent normal trade relations,“PNTR”)十年之后,回溯初衷、思考现状并总结经验教训是合适的。

这份报告主要包括四部分。第一部分,我分析了PNTR支持者的主要理由。我列明了,在这场论争中,美国的政策制定者和公众反复被告知,中国入世将为美国带来显著的经济和贸易利益。第二部分,我分析了过去十年的记录,得出结论:那些承诺大部分没有兑现。第三部分,我研究了对中国入世的乐观预期所以失准的原因。我的结论是,有如下几个根本问题:(1)美国的政策制定者没有意识到,中国的经济政治体制与我们的WTO理念之间多么格格不入;(2)美国的政策制定者严重误判了西方企业将其业务转向中国并以此服务美国市场的动机;(3)美国政府对中国重商主义的反应十分消极。最后一个部分,我讨论了美国官员针对因中国入世引发的问题应当采取的措施。我的结论是,作为一个总体原则,我们应当采取较之以往积极得多的方式。

二、背景

在转入正题之前,简单总结一下在中国入世之前促成PNTR的经过会有所帮助。这件事受1974年贸易法中的杰逊—凡尼修正案制约。杰逊-凡尼修正案拒绝授予限制移民的非市场经济国家最惠国待遇。总统是有权以一年为限对某一特定国家放弃适用杰逊-凡尼修正案,但这种放弃也可以被国会的联合决议推翻。从1970年代后期开始,美国总统定期对中国放弃适用该条款。不过,在1989年之后,这种“放弃适用”备受争议,而且国会每年都会就是否推翻总统的放弃适用决定发生激烈辩论。虽然每年的放弃适用决定没有一次被推翻,但持续的争议自然也导致了美中贸易长远发展的不确定性。

这就是中国争取入世的背景。作为入世进程的一个环节,国会就是否给予中国永久性最惠国待遇(也被称为“正常贸易关系”)进行了投票。国会辩论过程中,支持者反复强调中国入世可能带给美国的好处。辩论结束后,众议院于2000年5月24日按照237票赞成、197票反对的结果通过了与中国建立永久性正常贸易关系(PNTR)的决议。参议院则于2000年9月19日按照83:15的结果通过。2001年12月11日,中国正式加入WTO。

三、支持PNTR的主要理由

PNTR的推动者提出了很多有利于其主张的观点。我在这份报告中仅仅关注与贸易和经济有关的理由。这些理由主要分为三类,下面会详细讨论:

— 授予PNTR将使得中国市场对美国开放,从而为美国公司和劳动者创造新的机会。

— 鼓励中国建立更为透明的法律制度并遵守法律规则。

— 美国实际上并不需要为此做出让步。

A.市场准入和经济利益

PNTR推动者首当其冲的理由是,通过入世,中国会消除关税和其他贸易壁垒,从而向美国商品和服务开放广阔市场。加图研究所贸易政策研究中心的一份出版物概括这一观点如下:

授予PNTR对美国的经济利益是显而易见的。由于美国市场很大程度上已经对中国进口商品开放,受益的主要对象将会是美国出口商。授予中国PNTR将使美国公司得以充分利用中国为遵守WTO规则和义务已经同意适用的完全市场准入条款。

有位支持者声称,随着中国消除过去适用于牛肉和其他农产品进口的歧视性非关税壁垒,美国农民将受惠。克林顿总统提到了工业上的理由:美国的高科技公司,比如计算机、半导体和影音设备制造商,将从改善的准入制度中获益。他进一步承诺说,PNTR将“显著增加对诸如律师事务所、管理咨询、会计师和环保等专业服务机构开放的机会”。

支持者们还主张,中国将要实施的市场改革,作为其入世的一个环节,会促进更加深入的市场自由化。比如,2000年5月,艾伦·格林斯潘(时任联邦储备委员会主席)表示,“中国与美国及其他工业国贸易关系的继续发展”将有助于强化中国的“经济改革承诺”。 克林顿总统2000年9月的一份新闻稿也指出,我们可以期待中国“私有化其国有产业并扩大市场在中国经济中的作用”。

推动者们一再强调,这种自由化将为美国带来更多的高新工作并减少美国对华贸易赤字。美国商业理事会主席罗伯特·卡普用形象的语言概括了这一观点:

“中国本着这份协定向美国产品和服务开放市场是我们减少美国不断攀升的对华贸易赤字所能采取的最大单一措施,该问题已经困扰了我们十年之久,”卡普指出,“基于美国对华接近零关税,非关税壁垒几乎没有,我们不是在说用PNTR送中国一份‘礼物’,我们说的是维持生计。”

在2000年4月的一份新闻稿中,克林顿总统引用了来自多位CEO的一封信,后者声称,给予PNTR将“增加美国就业并减少我们的贸易赤字”。几个月前,当时的总统候选人乔治·W.布什也表示,给予PNTR将“提供给美国企业和农民进入日益广阔的中国市场的机会,并缩小我们的对华贸易逆差”。代表威廉·R.阿彻(共和党,得克萨斯州)言道,PNTR将带来“几十万份新的高薪工作给美国劳动者”。

B.加强法制

支持者们主张,中国入世将强化该国法制。克林顿总统表示,中国将被要求就贸易范畴向WTO “公开法律法规”。推动者表示,这种公开反过来将迫使中国政府重塑其制度并尊重法律的支配地位。比如,代表詹姆斯·P.莫兰(民主党,弗吉尼亚州)表示,中国被纳入全球自由企业经济将“为其政府带来十分需要的一线光明”,使得该政府对其国民更负责任。克林顿总统坚持认为,这种进步不会仅限于中国的国内法,中国入世也会“提升中国同样按全球规则行事的可能性”。这种看法的一个关键点是美国能够利用WTO争端解决机制向中国索赔。

基于这一点,支持者们强调,入世将使得中国更加尊重他国知识产权(“IPR”)。比如,一个美国“创意产业”联合组织指出,中国已经承诺,一旦入世,立即将其知识产权制度与其根据WTO《与贸易有关的知识产权公约》承担的实质义务和执行义务接轨。

C. 美国无损失

推动者们向美国人保证,中国入世没有任何不利之处。克林顿总统解释说,PNTR意味着“中国单方让步,我们仅维持我们业已适用于中国的市场准入政策”。在2000年3月的一次新闻发布会上,他扩展了这一观点。

美国不降低任何关税。我们不修改任何贸易法。我们什么都不做。他们必须降低关税。他们开放电信业投资。他们允许我们按照低得多的关税在中国销售美国境内生产的汽车。他们允许我们在当地铺设我们自己的经销点。他们允许我们在当地存放我们自己的零部件。我们不再需要转让技术或者在中国境内联合生产。说到经济影响,这对美国来说是空手套白狼的买卖。

众议院那边,代表约翰·拉费克(民主党,纽约州)称PNTR是一次“对我们出口而言明明白白的胜利”。美国贸易代表查伦·巴尔舍夫斯基发言说:“如果我们拒绝中国的单方让步,我们将对我们与世界上最大的国家发展稳定和互惠(mutually)关系的能力做出十分悲观的判断。”

美中贸易商业联盟以一种十分直接的方式表达了类似观点:

作为(入世所进行的各种让步的)回报,中国从美国得到的“奖励”呢?…零…无…空空…什么都没有。这是真的。中国没有得到更多的美国市场准入,美国关税没有削减,美国的进口限制也没有特别取消。这是因为我们的市场本就已经对中国开放进口。

加图研究所的道格·班多在这一点上对PNTR的质疑者极不宽容:

针对PNTR最愚蠢的反对意见是,来自中国的进口会压垮美国工业。实际上,美国工人比他们的中国同行要高效得多。

而且,北京对美国的制造业出口规模仍然很小,仅为墨西哥的一半左右水平。相较中国,PNTR为美国创造的出口机会要多得多。

克林顿总统进一步强调:“入世的任何协议都不曾包括实施更为有力的措施,以强化公平贸易承诺或应对扭曲贸易和投资的做法。”他尤其指出,中国已经“同意一种国家专属防护机制,比我们现行的201条款更有力度,救济也更有指向性。”他说,这种防护机制将确保美国能够“在某一特定中国商品的进口增加引起或有可能引起美国市场混乱的情况下,采取有效措施”。

四、现实情况

我们现在掌握着十年有价值的数据来说明PNTR批准之后的情况,也是时候考虑当时做出的承诺是否履行的问题了。不幸的是,证据显示,那些承诺并没有履行:

— PNTR支持者承诺的经济利益未能实现。实际上,从2000年到2009年,美国对华贸易赤字增长了两倍,美国制造业也失去了几百万就业岗位。

— 中国的法制承诺很值得怀疑,美国政府仍在就中国不尊重美国的知识产权表达重大关切。

— 中国重商主义对美国经济产生了致命影响。

A. 美国没有获得PNTR支持者承诺的经济利益

很不幸,PNTR将显著减少美国贸易赤字、创造海量高薪工作并为美国公司提供无障碍进入中国巨大市场的机会——这种乐观想法并没有被后来发生的事证实。事实上倒是有强烈理由认为中国入世对美国经济具有负面影响。

美国对华贸易赤字在过去十年几乎增长了两倍,从2000年的831亿美元攀升至2009年的2268亿美元——增长率为172.9%。

尽管2000年之后美国对华出口确实有所增长,但这种增长在庞大得多的美国对华进口面前不堪一击。

而且,贸易赤字状况反映出来对华高科技进口的激增。实际上,我们在计算机及电力设备、器具和组件方面的对华贸易赤字已呈井喷之态,从2000年的286亿美元上升到2009年的1096亿美元。有种估计是,迅速增长的计算机和电子元件进口已经超过了2001—2008年美国对华贸易赤字增长量的40%。这一时期,计算机和电子产品行业减少了近627000份工作。

当然,中国的影响并不局限于高科技领域。如下图所示,2000年,在我们的非石油商品贸易赤字总额中,中国大概占到了四分之一。但到了2009年,这一比例已经上升到近80%。

就我们的贸易赤字总额(包括石油贸易)而言,中国显然也是至今为止导致我们陷入困境的主要原因。

PNTR将为美国劳动者带来“几十万份新的高薪工作”的主张也被打脸。如下图所示,自2000年以来,美国已经失去了逾560万份制造业工作——几乎占到了我们经济中所有同类工作的三分之一。

实际上,在2001—2009年期间,美国关闭了42400家工厂,其中36%的工厂规模在1000人以上,38%的规模则在500—999人之间。

看上去很清楚了,美国制造业危机与我们的对华贸易有关。有一项评估表明,2001—2008年期间,美中之间不断攀升的贸易赤字导致美国240万个就业岗位流失或被取代。而且这种趋势不可能终止。今年初,诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼写道:“我的粗略计算显示,未来几年,中国的重商主义最终将使美国损失近140万份工作。”美国劳动者因对华贸易受到的总体伤害甚至比这些数字意味的还要严重:

与欠发达国家的低收入劳动者竞争也拉低了制造业领域其他劳动者的薪资水平,并降低了整个经济中类似劳动者的薪资和议价能力。这种冲击从根本上影响了缺少四年大学文凭的所有生产工人—大概70%的私营部门劳动力,或者1亿名工人。在2006年,对一个普通的全职中等收入者来说,这些间接损失加起来,总额为每名工人1400美元左右。

而且,试图进入中国市场的美国企业一直面临一系列市场扭曲壁垒。比如,中国为了保护其高科技公司免遭国际竞争而操纵标准和技术规范。中国还利用监管程序使得美国服务供应商进入其市场的企图落空。甚至在农业领域——美国生产商在中国市场罕见的亮点,美国贸易代表也抱怨说:“中国仍然是世界农产品主要市场中最不透明、最难以预测的。”这些事实表明,克林顿总统和其他人承诺的中国市场完全准入并没有实现。

同样应当注意的是,中国入世没有对市场自由化举措起到明显推动作用。美国贸易代表最近报告说:“2006年初,市场自由化的进展开始趋缓。”去年,美国贸易代表认定了多起关于中国贸易体制存在收紧限制趋势的案例,包括:(1)对中国关键原材料出口加大限制;(2)更多地使用其独有的国家标准,阻碍他国高科技商品的销售;(3)对高端服务的非中国供应商实施新的限制;以及(4)选择性使用边境措施以鼓励或限制特定商品贸易。

简而言之,有充足证据显示,支持PNTR最重要的理由——为美国劳动者和企业带来可观经济利益,完全是错误的。我们的对华贸易赤字已经井喷,美国数百万制造业工作也已经流失。中国继续维持大量市场壁垒来妨碍我们的出口,中国国内现在的趋势已经偏离自由化的轨道。去年,美国商务部长加里·洛克总结了形势,他表示:“美中贸易关系必须改善。一些担忧和深层次的结构问题必须解决。”这些问题中首当其冲的“是一个确实无法持续的双边贸易失衡问题”。

B. “法制”没有进展

PNTR支持者主张,中国入世将鼓励该国拥护法制。但十年之后,中国甚至没有遵守其WTO义务——正如我们所知道,对“法制”的实施少了很多。美国贸易代表办公室关于中国遵守WTO义务情况的最新报告发现了大量问题,包括:(1)对知识产权法律法规执行不力;(2)违背WTO承诺实施出口限制;(3)利用投资规定保护中国产业;以及(4)中国政府向非中国企业施压,迫使后者按照不利条件许可其技术或知识产权。

这些并非孤立的问题,而是中国更加广泛地抵制WTO核心规则的部分表现,比如“国民待遇”(给予其他国家与其自身国民同等的市场准入)、向所有成员提供最惠国待遇(即在贸易伙伴之间不存在歧视),以及“透明度原则”(法规制定尽可能明确和公开)。美国贸易代表办公室承认,截至2006年,“一些中国政府部门显然没有完全接受WTO核心原则,即市场准入、非歧视和透明度,或者为中国入世而谨慎协商出来的、旨在显著减少扭曲贸易的政府干预的条件”。美国贸易代表办公室进一步评论道:“中国难以完全实施法制恶化了这一形势。”

美国贸易代表办公室并不是唯一一个认为中国没有遵守其WTO义务的。最近有份分析指出,由于中国“还必须履行其入世协议规定的许多义务……欧洲和美国在中国投资的商业集团认为中国正在日益趋向干预主义和保护主义”。事实上,中国失败的法制不仅造成了美中贸易赤字,也威胁到了WTO本身。

中国的竞争性优势某种程度上基于其不完善的治理——它没有以一种透明、公正的方式实施其法律。中国的体制失灵了。而且由于失灵,其不完善的治理影响到了其贸易伙伴——最终可能破坏WTO。

中国的政治体制与美国的“法制”理念格格不入有几个原因。在国家层面,政党要…维持政权。再者,政党拥有并经营,或者说捆绑着关键部门的私营企业,比如交通运输、能源和银行业。地方层面,中国还存在治理不完善的问题——源于许多因素,包括腐败、法规不统一和任意滥用权力。最后,中国有一种不服从文化,“如果坏人制定规则,如果法律法规常常被无视或不公正地执行,如果许多公民和市场主体不了解或无法获得其法定权利”。

C. 对美国的明显不利之处

PNTR推动者向美国的政策制定者保证,中国入世对美国没有任何不利之处。正如已经讨论过的,2001—2009年期间,美中两国的贸易赤字几乎增长了两倍。早在2006年,保罗·克鲁格曼就警告说,美国对华贸易赤字“不可持续”,这种赤字带来的经济后果“将惨不忍睹”。如今,我们的对华赤字是一个重大问题已经成为广泛共识。上面提过,商务部长洛克已经说了,我们的对华贸易赤字“确实无法持续”。2009年11月,财政部长蒂莫西·盖特纳强调说,贸易模式必须改变:

金融危机……清楚表明,以前的全球经济模式不可持续。为了给增长建立更为广泛的全球化基础并避免未来再度发生此类危机,我们必须重新平衡全球需求。

由于美国消费者在前些年储蓄增加、花费减少,也由于我们的政府开始步入一种财政责任轨道,拥有庞大持续顺差的新兴市场和经济体必须将其增长转向国内需求并减少对出口的依赖。全世界的政府都必须接受这种基本现实,否则我们都将遭遇增长放缓。

确实,我们的对华贸易赤字显然在制造2008年破灭的金融泡沫方面发挥了重大作用。中国的外汇储备从2000年的1650亿美元快速增加到2009年底的24000亿美元,很大程度上归功于其不断扩大的对美顺差。哈佛大学的尼尔·弗格森教授最近解释了这些储备是如何导致如今的经济危机的:

这种史无前例的储备累积打开了金融扭曲的潘多拉魔盒。中国购买美国国债使其价格上涨,从而导致美国国债收益低于应有水平。长期利率降低使得美国家庭消费水平提升,并拉大了储蓄和投资之间的差距。而且,因为外国储蓄主要通过政府(或央行)之手流向国债之类的安全资产,私人投资者为了寻求高回报便转向别处。这刺激了金融工程师开发新的金融产品,比如抵押债务。

由此,我们再次发现,PNTR推动者严重误判了其对世界的真实影响。

五、PNTR支持者犯错的原因

如上所述,PNTR支持者的理由已经被后来发生的事打脸。这一事实提出了一个重要问题:为什么会有这么多专家——遍布政界——犯下这样的错误?在我看来,美国的政策制定者犯了六个关键错误:

— 他们没有充分考虑许多中国独有的现实情况,包括其政治体制、其重商主义承诺及其潜在经济规模。

— 他们误判了中国与WTO之间的关系。

— 他们忽略了西方企业将生产转移到中国并从当地向美国运输商品的动机。

— 他们放弃了本可以为推动中国的市场自由化提供杠杆的关键工具。

— 他们没能充分利用他们现有的工具。

— 他们被民主和资本主义“势不可挡”的胜利冲昏了头脑,于是忽略了中国经济能够赖以超越我们自己经济的力量。

下面详细讨论上述各个错误。

误读中国。PNTR支持者一再断言,中国会开放其市场并将其法律与国际标准接轨。换言之,他们假定入世将使得中国的行为日益西方化——就好像它不过是一个更具诱惑力的加拿大。但事实不是这样。中国拥有与我们截然不同的文化和政府,将中国吸收进WTO永远都会是一个极大的挑战。

首先也是最重要的,许多学者质疑,鉴于中国缺乏制度能力,也没有复杂的宪法、行政和法律系统,中国是否遵守其WTO义务。实际上,中国无法遵守义务似乎根源于中国人生活中的深层力量:

中国的历史和文化传统可能与WTO的透明度原则相抵触,这要么是因为中国的地方监管文化强调政府官僚机构和政党的无上权威,而非个人和社会知悉政府决策并质疑这些决策的权利,要么是因为,在中国,掌握信息,包括与政府活动有关的信息,主要手段是人脉关系,而不是通过透明的、正式的行政程序。

简言之,中国轻易就会服从像WTO这样一个国际组织规定的观点是受到了误导。而且,正如下面将详细讨论的,WTO争端解决机制的设计根本不是针对一个与建立WTO的基本前提如此相悖的法律和政治体制的。

第二,中国政府面临为其国民提供就业的巨大压力。其实,普遍的共识是中国的大规模失业很可能引发严重的社会动乱。前劳动部长罗伯特·赖克曾直言:“每年都有几千万中国贫困人口为了追求报酬更高的工作,从农村涌入大城市。如果他们找不到工作,中国就有发生暴动和其他动荡的风险。”不同于信任自由市场会提供所有这些重要的工作机会,中国领导人依赖的工具被一位分析家称之为某种“国家资本主义,一种国家在其中发挥经济主导者功能、利用市场主要出于政治利益的体制”。

第三,中国的“国家资本主义”模式导致了重商主义。作为中国体制的一部分,特殊的大企业以贷款、合同和补贴的形式获得政府资助。反过来,中国政府则将这些“国家冠军”视为与外国对手竞争的主要手段,并鼓励它们在国内经济和出口市场中发挥主导作用。《纽约时报》最近的一份报告确认了中国政府与中国重点企业之间的密切关系:

(中国政策倾向)中国国有企业的趋势……受到强有力的联合驱动——经济国家主义,加上不断升级的资本主义与社会主义融合之势。部分得益于游说团体支持的国有公司获得了显著的国家影响力。中国许多公司高层系党员干部出身,他们现在主要关心营利,而不是权衡各种长期国际政策考量。

美国在华商会前主席詹姆斯·麦格雷戈也得出了相似结论:

作为其“中国模式”的一部分,该国领导人决定关键经济部门仍属“国家支配”,包括汽车、化工、建筑、电子信息、设备制造、钢铁、有色金属,以及科技产业。其他经济部门则“主要由国家掌握”,包括航空、煤炭、安防、电力及电网、原油和石油化工、运输和电信。这些行业的国有企业在其受到保护的本国市场蓬勃发展。它们拥有大量现金,也可以轻易从国有银行获得借款,来执行海外并购及“走向全球”的政府指令。

正如罗伯特·赖克所说:“中国政府也想在中国创造更多就业,它会继续依赖出口。”

第四,中国领导人决心推动该国技术发展和创新。在就PNTR辩论期间,一些美国人摆出了一副有点儿自视甚高的姿态,认为随着美中贸易的成熟,中国将致力于相对“低科技”的商品,而我们则在“高科技”商品领域保持竞争优势。但中国正在积极推动所谓的“自主”创新并让其贸易伙伴买单。美国贸易代表办公室最近指责一项政策,因为根据该政策,想要向中国政府出售高科技商品的公司——这些商品在中国市场占据相当大的份额,必须将中国作为其知识产权的初始注册地:

业已出现的一个麻烦趋势……是中国鼓励国内或“自主”创新的意向,而为此付出代价的却是国外创新和技术。比方说……2009年11月,中国发布了《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》,目的是提高计算机和其他科技设备的“自主”创新能力。为了符合认定体系规定的“自主”创新要求,从而有资格获得采购优惠,一项产品类知识产权必须以中国作为初始注册地。

第五,中国经济的潜在规模确实庞大。美国的政策制定者也许因中国长达数百年的贫穷面貌一叶障目,几乎没有注意到这一事实。近的就拿1995年来说,我们的对华贸易赤字只有338亿美元——刚刚超过我们与日本贸易赤字的一半水平。中国2000年的GDP总量(12000亿美元)意味着其经济规模小于法国(13300亿美元)。在这些背景下,美国的政策制定者显然低估了一份设计粗糙的美中贸易协定可能带来的潜在伤害。如上所述,加图研究所的一位代表在2000年对数量上仅相当于我们对墨西哥制造业进口一半的中国对美制造业出口嗤之以鼻。

但是,在很长的一段历史时期,中国是世界上最大的经济体——它完全有能力重夺这一头衔。事实上,中国很快就会在今年年底成为世界第二大经济体(超越日本),甚至可能在十年之内成为世界最大经济体(超越美国)。

误判中国在WTO中的作用。WTO从始于1947年关税与贸易总协定(“关贸总协定”)的一系列贸易协议脱胎而来。自其诞生以来的大部分时间里,关贸总协定均由认同民主和资本主义基本理念的较富裕国家主导。事实上,许多参与关贸总协定创建的官员都不希望苏联之流的共产主义国家加入关税总协定,因为他们觉得这些国家会破坏关贸总协定的有效性。冷战的经验——冷战期间国际关系变得两极化,一方面是民主和资本主义国家之间,一方面是..主义和社会主义国家之间,其实将关贸总协定巩固成了一根“自由世界的支柱”。总体而言,美国及其盟友将关贸总协定成员资格扩大到了有意加入民主和资本主义国家联盟的国家。

未完待续······

后文请见:

美现任贸易代表莱特希泽8年前对美中贸易问题的证词(二)

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