建立现代财政制度,实现高质量发展

2018-05-17 05:35

对处于经济新常态的中国应当采用怎样的发展策略,可以从供给侧和需求侧加以解析。


从供给侧来说,既然依靠劳动力、土地、资本等传统生产要素驱动的数量型、粗放型增长动力业已衰竭,那么,将中国未来的经济增长放置于以科技创新和人力资本积累等现代要素驱动的质量型、集约型增长路径上来,自然是题中应有之义。从需求侧来说,既然出口拉动、投资驱动的外需导向型增长模式已经难以维系,那么将中国未来的经济增长转向以消费拉动、投资驱动的内需导向型增长模式上来,无疑也是必需之举。


不难看出,无论是从供给侧还是从需求侧,其实都蕴含着高质量发展的内容。在供给侧,以科技创新和人力资本积累为动能的经济增长方式是质量型、集约型的,而不是数量型、粗放型的。在需求侧,应转向以居民消费增长为主的内需拉动增长模式。这种增长模式是以居民收入的继续提高、消费级次的不断上升和收入分配的渐趋公平为基础的,是以中国居民能够更多地享受到本国经济快速增长所增进的经济福利为结果的。


来自公众号(IDrmzk_ptt

新时代的高质量发展,离不开国家治理水平的提高和完善。由于财政是国家治理的基础和重要支撑,因此,财政治理的水平能否得到提升,将在很大程度上影响甚至决定着高质量发展目标的达成。

大体上说,中国当前财政治理的基础框架始于1994年的分税制财政体制改革,这一改革的关键点有两个方面:一是确立了以增值税、营业税和消费税等商品税(或流转税)为主体的税收体系;二是明确了政府财力在各个政府层级(尤其是中央政府和地方政府)之间的划分办法。在财力划分相对明确、事权和支出责任划分相对模糊的背景下,分税制改革客观上造成了政府收入层层上解、支出责任层层下压的格局,直接加重了地方政府尤其是基层政府的财政压力。

在财力与支出关系失衡的情况下,如何动用各种资源筹集财政资金成为地方各级政府的重要任务。分税制后各地普遍出现了名目繁多的管理收费项目,造成了财政的“预算内”和“预算外”之分,甚至还出现了许多游离于法律和行政法规之外的“制度外”收费项目。

进入21世纪之后,以土地出让金为唯一支柱的政府性基金收入逐渐成为地方政府筹集建设性资金的主要来源(常有“第二财政”之谓),而传统的以税收和行政事业性收费为支柱的一般公共预算收入则是地方政府用以满足一般行政管理、教育、医疗等公共和民生事务的主要资金来源(即所谓的“吃饭财政”)。原本是“一本预算”的政府预算逐渐演变为一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算等四本预算共同鼎立的格局。


问题还不仅限于此,尽管以土地出让金为支柱的政府性基金收入规模不断扩增,但仍然无法满足地方政府对于建设性财政资金的无限渴求。于是,在财政注资、国有股份注入、财政贴息、储备土地抵押、政府担保(显性或隐性)等手段的支持下,地方政府直接或间接(在原预算法规定地方政府不得举债的情况下,通常由地方政府所属部门、事业单位和国有企业等)通过金融机构或资本市场举债并增加政府债务。数额庞大的地方政府债务规模成为当前中国经济系统性风险的重要组成部分。

然而,随着外贸、劳动力和房地产这三大红利的渐行渐远,中国经济已经步入新常态阶段。新时代的中国正在面临着如何促进经济转型升级、避免收入分配差距继续扩大等方面的巨大挑战。在此背景下,既有的以分税制财政体制为基础的中国财政治理体系正在对高质量发展产生着愈益明显的制约作用。

各级政府及其财政在教育、医疗、养老等领域的公共服务供应的数量和质量上存在着很大的不足。同时,原有的以增值税、营业税、消费税等商品税为主体的税制结构,以及以土地出让金为主体的政府性基金收入结构,对高质量发展也产生着一定的阻碍作用。比如,这种税制结构和收入结构导致较低收入人群税收负担反而越重,累退性特征显著;它未能促进居民间收入分配的公平,反而在一定程度上拉大了居民之间的收入差距。

根据既定的路线图,建立现代财政制度沿着三个步骤展开:一是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理;二是深化税收制度改革,健全地方税体系;三是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。其中,第一步建立预算制度着眼于政府支出,第二步深化税制改革着眼于政府收入,而在理顺政府支出和收入这两个“条条”之后,自1994年分税制改革以来备受诟病的中央和地方财政之间“块块”关系的改革也就有了一个扎实的起点。

为了实现高质量发展,税制改革需要从总量和结构两方面同时入手。


首先,从广义税负—政府收入占GDP的比重—来说,已经达到34%左右,在国际范围内,这是一个不低的数字,如果考虑到民众所能享有的很低比例的社会保险保障,那么,中国民众的税收痛苦指数是相当高的;另一方面,在全部政府收入中,正税的比重只占50%左右,而发达国家通常在90%以上,相比之下,中国税费体系的不规范、非透明、欠约束的特点十分突出。因此,税制改革的关键点与其说是在减税降费上,倒不如说应放在清费立税上,需通过清费立税来强化政府收入机制的规范性、透明性和约束性。


其次,从税制结构来说,既有的税制模式是以增值税、消费税等间接税为主体的,这一模式有助于确保税收收入的稳定性,在征税方式上较为简单,其最大的缺点是,间接税具有累退性,即低收入者所承担的税负比高收入者要重,在收入差距日渐扩大的今天,它不仅未能发挥缩小差距的作用,反而有着推波助澜之嫌。


为此,在社会征信系统逐渐完善、电子支付方式迅速流行的今天,应当尽早确立(持有环节的)房产税、遗产与赠与税、(综合型)个人所得制等直接税为主体的税制模式,因为这些税种具有累进性,那些具有较多财产和收入的个体需要承担更多的税负,而这也与其享受更多的如安全、交通、环境等公共服务是相称的。藉此,目前不充分、不均衡的社会经济格局有望得以一定程度的缓解。

在多层级的政府架构中,各级政府间的财政关系应当是分级的,即一级政府对应的是一级相对独立的财政。但是,如前所述,由于此时中国经济环境的变化,地方政府需要承担的地方性公共事务逐渐增加,分税制改革客观上造成了税收权力上移而支出责任下移的不均衡格局。地方政府为了应对地方财力上的困难,不得不尽力拓宽税收之外的融资渠道,这是导致近年来土地财政到处兴起、地方债务无序扩张等问题的现实土壤。


因此,在预算制度得以规范、税收制度得以完善的前提下,如何理顺政府间财政关系,尤其是中央和地方之间的财政关系就成为建立现代财政制度的最后也是最重要的一环。其要点在于:明确政府与市场关系,清晰地界定政府的活动边界;政府在其活动边界之内,厘清具体的公共事务,并将其明确地配置给各级政府;根据各级政府所承担的事务范围及其介入程度,明确支出上的责任;依据各级政府所承担的事务和支出责任,配置相应的财力。依此,权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系方可得以呈现。


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