全面管治与高度自治的宪制结合

2018-03-08 00:34

香港回归以来,一国两制与基本法实施出现了两个意外:其一,中央管治权在港无法有效确立权威与认同,青年对国家更加疏离;其二,民主回归论下的“双普选”进程遭遇决定性挫折,出现青年本土分离主义。这两个意外对香港本地政治的微妙平衡都具有冲击效应,前者必然引发国家焦虑和国家进场,后者则直接损害香港法治与管治体系的现实秩序,二者之作用叠加就使得“一国两制”本身所包含的宪制妥协与制度共识逐渐呈现临界迹象,导致曾以“民主回归论”勉强粘合的建制与泛民阵营无法跨越和解鸿沟。2017本来应当是后占中的“和解之年”,甚至民主党主席胡志伟还抛出了“特赦和解论”,而新任特首林郑月娥亦有较为显著的“和解”意向。然而,2017香港政治继续分化分裂,中央循法进场与国际势力持续干预并行,本地政治力量无法自行解脱。

国家循法进场的突出体现除了若干次人大释法与决定之外,主要是日益聚焦一种成文法主义的基本法法理学的建构,以穿透香港严密的“普通法”壁垒。香港普通法的法系与法域归属是非常模糊的:其一,根据中国宪法与基本法体系,香港普通法属于成文性的基本法秩序的一部分,因而属于中国整体法律体系的一部分;其二,根据香港法律界的自我理解及基本法关于香港继续援用“普通法适用地区”判例的制度安排,香港普通法又具有以既往殖民法制及“普通法适用地区”法理来解释和具体化基本法的制度功能。

基本法的“普通法化”虽然对维持香港法治与金融中心地位及保持香港与西方体系一致性贡献极大,但也同时加大了香港法治与国家制度体系的实质性疏离以及香港法律界的法治主义傲慢,其中尤以大律师公会的“普通法世界观”最为凸显。大律师公会2017年底关于全国人大常委会“一地两检”决定的“最大错误论”显示其未能真正理解香港宪制秩序的归属与性质,以及中央管治权的宪制监督者地位。香港法律界至今未能建立一种立足于国家成文法传统的香港法治理论,也就不能融贯地理解中央依据宪法和基本法的治港作为。

全面管治与治港再平衡

十九大报告提出中央的“全面管治权”与香港的“高度自治权”有机结合,是中央治港法理的再平衡,是“一国两制”初衷初心的凝炼表达。“有机结合论”将成为习近平新时代香港治理思维的法理基准。这是一种根据中国宪法和基本法的宪制结合,是将中央的法定管治权与香港的高度自治权在法理与制度程序上的规范性连接。这一连接将确保香港基本法实施始终成为“一国两制”辩证功能最大化发挥的宪制保障,而不是为香港反对派想象的“完全自治”提供庇护。香港法治经由国家立法决断而继续存在及发展,是中国成文法律体系的有机组成部分。

中央对香港拥有完全主权,这一点连英国人都无法质疑,这也是中英谈判的政治基础。香港人对这一宪制事实也无法否认,因为无论是中英联合声明还是基本法都有明文规定。只是,由于基本法在特殊的国际政治及国家改革时期受制多方,对香港做出了过多的自治授权,造成了中央与地方权力配置的结构性失衡。尽管邓小平在其系列论述中已有关于“一国两制”底线的设定,但日常治理常常达不到“底线”情形,甚至有威胁中央权威的效果。比如基本法尽管有第18条紧急状态条款,但香港反对政治通常达不到这种严重程度,但又很可能导致特区管治瘫痪及中央权威虚化。

从1984年以来,“一国两制”在香港呈现出三个阶段的历史发展:第一阶段是回归过渡期,指1984年中英联合声明之后到香港正式回归之前的过渡期,以中央制定基本法及作出系列回归安排为主线,以港英的代议制民主改革以及香港反对派的早期民主化进程为辅线;第二阶段是治理调适期,即1997年香港正式回归后到2017年,包含回归初期偏重“两制”的放任治理及十八大之后的调整治理;第三阶段是有序融合期,即2017年十九大之后到“五十年不变”的实验周期终端,禀有中央管治权内涵的新法理与新政策逐步占据主导地位,改观既往中央治港的法理偏颇和政策失当。至于五十年之后,以中国的现代化发展程度及港澳的融合进展,到时候也不需要大的改变。这种辩证的历史发展,是作为“一国两制”立法者的邓小平早有预料及规划的。

“全面管治权”即诞生于第二个阶段的调整治理期,从2014年“白皮书”首次提出,到习近平“七一讲话”及十九大报告最终确认,已成为中央治港新方略的法理内核。这一法理概念表明:其一,中央拥有对香港的完全主权及依据宪法和基本法的法定治权,是香港日常管治权体系的法定主体之一,而不是仅有国防、外交等象征性或紧急性权力;其二,中央将依法治港作为依法治国系统工程的有机组成部分纳入国家治理体系,不会允许香港出现“政治回归、法律分离”的错位与乱序;其三,全面管治权的主要宪制功能在于重申国家主权权威、落实国家法定治权及建立针对全部自治权的宪制监督权,国家循法治港,只是弥补既往的权力缺位,并无越位;其四,香港的高度自治尤其是司法独立来源于中央的法律授权,是依法享有的自治,不具有对抗中央管治权的宪制地位。

基本法秩序的成文法属性

全面管治权为“一国两制”中“一国”的法理化及治权化提供合法性基础,同时也构成对香港宪制基础的重新解释。香港宪制基础是香港法律界认知混乱的主要来源之一,存在“联合声明说”、“普通法说”、“小宪法说”等不同版本,基本依循香港殖民法制观点与普通法立场来认知“一国两制”与基本法,无法认清香港宪制的真实归属与性质。1997年出现的“香港新宪制秩序”尽管在规则渊源与制度形式上可追溯至既往的普通法,也包括联合声明,甚至包括国际人权公约,但经过了主权者的立法决断。法律是主权者的命令,这一实证主义的法理观成为中国法律体系的基本原则。香港普通法有效,不是因为它是普通法,而是因为主权者通过立法确认了它的效力。联合声明作为中英国家间协议,不可能成为香港地方自治的直接宪制基础,这是成文宪法理论的通识。“香港新宪制秩序”本质上是中国成文法律体系的扩展,这一扩展的主要标志不是有多少部全国性法律适用于香港,而是将香港普通法的效力根基建立在中国成文法的法理与权威之上。效力根基的重置,是香港法治属性的基础性变革。也因此,既往在香港普通法下较难理解的人大释法与决定就成了中国成文法秩序之效力实现及法制统一的重要保障性机制。

我们能够看到这种成文法文明对香港普通法的渗透与整合效应,香港法院对人大释法与决定的法理接受与适用就是两种法律传统互动整合的体现,也是香港法治“适度国家化”的良性进展。与法院对国家法定权威的制度性接受相比,香港法律界尤其是涉入政治颇深的大律师精英们就很难淡定了。他们想象及一直依赖的“司法完全自治”正面临国家的有序整合及监督,而他们梦魂萦绕的“双普选”因其过于理想化又极度自私的政治性格而陷入停滞。

对香港反对派精英而言,循着“一国两制”与基本法秩序的“完全自治”之路越走越窄,政治挫折感与意义幻灭感越来越强,以致于在多个层面呈现显著的颓势:其一,在人大释法与决定的每一个环节,香港司法与法治都受到了一次“国家法规训”而更趋合理化,香港法律界无法接受这一合理化但又抗争无效,陷入精神痛苦;其二,“八三一决定”框定了香港普选秩序,经受了“占中”抗命的冲击,奠定了香港民主化的权威性宪制基础,使得“国际标准”、“全民公投”之类的反对派政治武器陷于失效;其三,占中之后无占中,香港民意及公民社会对激进运动表现出反感厌恶,使得这种极端、大规模群众动员的政治手法面临“公信力危机”而趋于信用破产;其四,“一地两检”议题上的法理战与政治战进一步暴露香港反对派法律精英对“一国两制”的无知、普通法偏见及对民生福祉的“精英式傲慢”,对抗国家的同时脱离群众,造成政治上极端不利的尴尬境地,凸显了歇斯底里的精神躁狂,严重损害了大律师的理性形象与社会正义的代表性;其五,校园民主的劣质化与校园港独的冒起,比如港大学生会主席冯敬恩的暴力事件、港中文港独海报事件以及近期浸会大学普通话辱师事件,显示出香港本土青年的激进、轻率与不负责任,由“社会良心”蜕变为“无政府主义暴徒”。

从这五年来的央港冲突及各自技战法来看,无论香港反对派发明或借用了多少新式手法,无论外部力量实际投入和预期多大,总体上的主线是:反对派节节退守,有效武器一一失效,而中央治港更有格局及分寸,在以基本法秩序权威控局的同时,强化基本法之成文法主义法理学的建构以及对香港法治与香港社会进行有序、合理的整合引导。十九大报告最具震撼性的突破是正式引入了“融入”概念,这在“一国两制”实践史上是开创性的标志,两制“区隔时代”已经结束。维持两制“区隔”与回归初期偏重香港作为中国现代化与国际化基础性平台的枢纽定位有关。但在西方出现逆全球化而中国主场推动新全球化尤其是“一带一路”命运共同体建构的当代,中国本身就是巨大的发展机遇和全球权力中心之一,更是地缘政治经济秩序的实际主导者,“一国两制”客观上出现了面向国家的强烈整合诉求。这种整合并非反对派想象的那种国家主义的强势干预,而是“一国两制”内含之国家理性及香港自身利益发展需求使然。

整合时代的机遇与挑战

对香港社会尤其是反对派而言,这是殖民开启以来所未遇之地缘大变局和秩序大变局,是重大历史机遇,也是严峻竞争和挑战:

第一,随着中国全面对外开放及主场推动新全球化与全球治理,香港的“国际化枢纽”地位将继续下降。与之相应,香港内部阶层矛盾更加凸显,结构转型的压力不断增大,预期将经历一个较为艰难曲折的战略再定位周期,但最大困难在于香港严重缺乏政治人才和战略人才,是一个管理精细但决断不足的城市实体。香港的“国际化”是英美系主导的20世纪全球化的产物,如今这一背景体系已出现逆全球化取向,不再作为全球化的唯一动力或标准。而习惯于在西方全球化体系中享受分工便利与制度红利的香港将面临日益深刻的定位迷惘和精神困顿。以“本土化”开展“去国家化”,实则也是对其“国际化”的一种精神逆反而日益陷入了乡土乡愁的后现代“小确幸”之中。恐惧竞争,害怕整合,不敢睁眼看“新世界”,这是香港资本主义精神的自我背反。

第二,香港精英对国家新战略赋予香港的新使命缺乏深刻理解与把握,可能错失良机。习近平七一讲话提示过“苏州过后无艇搭”,暗示了香港转型机会窗口错失的可能性。国家对港新战略主要包括“一带一路”和粤港澳大湾区,其中“一带一路”意味着香港参与国家主场的新全球化,不占主导,不具决定性优势,能做多少是多少,这是香港“再国际化”的战略契机,而粤港澳大湾区则意味着香港的“国家化”,通过区域经济社会整合完成香港身份的重构及产业优势的就地转化,并通过“大湾区化”而融入国家。对于香港被更深挂接到国家“一带一路”的战略列车及可能因深度融入而消失在大湾区的滚滚红尘之中,香港反对派精英所受之精神刺激及未来主义的幻灭感实则处于不断增强的累积期。香港精英对“微信入港”、“支付宝入港”、“高铁入港”的非理性反弹及与民生福祉的对立,表现了香港这一代精英的精神局限。

第三,依法治港和有序融合稳健推进,政治生态发生重要变迁,但香港反对派的主要政治意识形态没有进步,甚至出现了向本土分离主义的倒退。香港反对派受制于固化的意识形态及价值观,无法完整理解“一国两制”,无法克服自身的精神傲慢与处境困顿的巨大历史张力,无法对中国政治体制形成与时俱进的有效理解,无法准确判断和适应中国主场下的国家整合、新全球化与全球治理。反对派固执地将香港前途与命运和西方民主及相对封闭的港式“普通法心智”相连接,走不出已露端倪的民粹化、无政府化社运怪圈及本土分离主义的后现代式泥潭,无法激活与更新香港据以成功的“狮子山精神”及贯穿中国近现代史的“爱国爱港”传统,与国家的成文法文明及民族复兴大业形格势禁。

第四,内地民意对“一国两制”中的香港宪制特权安排与香港现实政治中的反国家取向日益不能容忍,可能逐步触及这一体制安排的政治正当性基础。内地民意对国家政治的触动和影响将不断增强,政府的回应性也会相应提升,对“一国两制”的宪制检讨必在其列。如果香港自治特权依旧,对国家改革缺乏新贡献,政治社会层面持续反中,则体制变易并非不可能。

总之,这是“一国两制”的新时代,全面管治与高度自治到底是“有机结合”,还是“刚性拼合”抑或更趋“一制化”,国家会给出从容时空,但香港自身的精神转型、管治更新、融入发展及政治和解与忠诚,是更为关键的决定性因素。

(本文首发于多维CN月刊第31期《名家》栏目,作者系北京航空航天大学法学院副教授,中央社会主义学院统一战线高端智库特约研究员)

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