从中国传统看地方治理的未来选择

2018-03-08 00:22

从古至今,不论就人口还是面积而言,中国都是一个超大规模的政治共同体,完全不同于古代西方那种点状的城邦国家或现代欧洲那种几千万人口级别的民族国家。对于中国这样一个广土众民的大国来说,在中央和地方之间进行合理的权力划分,对于国家治理乃是非常重要的制度安排。

评判一个政治体系的好坏可以有两条标准:第一,这个体系要有定力,也就是说要比较稳定,能维持相对长久的秩序。第二,这个体系还要有活力,不能太死板僵化,要能够激发多重的创造性。定力与活力相加,或者说稳定性与创造性兼顾,才是一个政治体系健康的标准。

以此来看中央与地方的关系,偏于分权的政体,可能活力有余,但离心力也会增强,往往造成稳定性不够,就像历史上的封建制一样,很容易走向地方割据、反叛甚至分裂。反过来,偏于集权的政体,可能稳定性很强,但由于中央统得过死,又常常导致活力不足,以一刀切的治理方式抹杀了因地制宜的差异性。所以毛泽东在《论十大关系》一文中提出,要发挥中央与地方两个积极性。孙中山也曾说,中央与地方之间既不能走分权之路,也不能走集权之路,而应该走均权之路。

历史上的封建与郡县之争

中国历史上关于国家结构的讨论主要表现为封建制与郡县制之争,大概有三种观点。一派是保守派,认为实行分封制可以借助宗法血缘的纽带藩屏中央,周朝因封建亲戚而有八百年天下,秦朝因为去封建导致二世而亡。从西汉、西晋至到明初,这种观点都还大有市场。

一派是革新派,以柳宗元和王夫之为代表,他们更推崇集权的郡县制,认为“封建非圣人意也,势也”。也就是说封建之分权不是理之当然,只是时势所迫,秦以后中央集权的郡县制取代地方分权的封建制代表了历史进步的方向。

第三派则是调和派,以黄宗羲和顾炎武为代表,他们认为封建和郡县各有得失,“封建之失其专在下,郡县之失其专在上”。顾炎武提出最理想的状态应该是“寓封建之意于郡县之中”,调和集权与分权的各自利弊,取其所长,去其所短。这一派的观点对我们今天的国家与地方治理最有启示意义。

秦以后的中国虽然进入了郡县制的时代,但封建制的因素并没有完全消除,而是不断地在历史中重生。因为封建与郡县并不是简单的落后与进步的关系,封建制内在蕴含着某种合理性,可以适度平衡国家大一统的单方面集权倾向,为地方争取某种自治空间。

撇开民主时代对封建与世袭制的厚污,封建与世袭制作为一项古老的制度有没有它的优势呢?也许还是有的。它的第一个优势就是连续的稳定性,先秦的诸侯国动辄具有上千年的历史就是明证;第二个优势就是对地方共同体的历史责任感,所谓诸侯死社稷,不同于流官的短期治理效应;第三个优势就是它这种传统合法性所具备的天然凝聚力。比如日本的天皇,是万世一袭传下来的,哪怕这个天皇再瘦弱、再无能,但他在日本国民心中依然享有崇高的威望,可以成为凝聚国家的一个非常重要的象征符号。包括英国的王室,威廉王子生了个小孩,就可以掀起尿布外交,成为加强英联邦国家联系的外交纽带。所以对于世袭制我们不应该只看到它私的一面,予以完全否定,更应该看到它“假私济公”的合理有益的一面,以此来弥补我们现代政治选举任期制的不足。

封建制要想保持它的稳定性,就要避免分封的诸侯国规模过大、数量过少。一旦个别诸侯国通过兼并、争霸的方式扩大势力,就会打破原有的权力平衡格局,在和平方式之外谋求天子之位,进而威胁整个天下体系。如果再有其他诸侯国的效仿,很容易导致原有政治体系的崩溃。以周朝为例,天子权威下降的过程,也就是诸侯国的数目逐渐减少的过程。

另外,封建制的优势就在于可以保证因地制宜的国家治理,所谓“修其教不易其俗,齐其政不易其宜”。这和我们现代的地方自治在精神上是相通的。地方自治就是要因地制宜,避免政策的一刀切,尤其是在中国这样一个人口众多、地域辽阔、地方风情复杂的大国。如何在封建制和郡县制之间加以平衡,取其利而避其害,这确实是一个难题。

以地方自治取代民族区域自治

通过对古代封建制的了解可以帮助我们思考现代的地方自治问题。对于中国这样的超大规模社会来说,中央过多插手地方事务、进行事无巨细的管理既是不可能的,也是不必要的,更是不划算的。将大部分社会问题化整为零,尽量在基层加以预防和解决,实行地方自治,才是成本最低和效率最高的治理模式。今天的中国大陆当然还没有实行地方自治,只是在个别地区实行民族区域自治。但这只是某一个地区、某一部分人的特权自治而非普遍自治,所以是一种不平等的自治,而且由于涉及到民族问题而存在着很大的危险性。另一方面,由于中国是单一制国家,中央集权的成分比较重,过去的中央-地方分权改革往往陷入“一统就死、一放就乱”的困境。若要破除这一困局,借鉴传统政治智慧,“寓封建之意于地方自治之中”或许是一种可能的路径。以下我们从三个问题来解析一下这种具有封建色彩的地方自治。

第一个问题:谁的自治?我们先要搞清楚,地方自治中的“地方”到底是指什么。以往我们笼统地将中央以下的部分都称作地方,这是不够严谨的。民国时期搞联省自治,很明显是把地方理解为省一级。但是省一级太大了,一旦实行自治,往往容易造成尾大不掉、地方割据的局面,甚至导致国家分裂,这是非常危险的。所以省一级的自治基本上是不可行的,这也正是地方自治区别于联邦制的所在。除了省级之外,地方还包括地市一级、县市一级和乡镇一级三个层次。孙中山在他的民权主义里就明确把自治限定在县一级,而托克维尔所称颂的美国的英格兰自治传统主要是指乡镇一级。先秦封建制下的方国,从今天来看也是自治主体,但其规模和今天相比,大不过一县,小不过一乡。因此对于“地方”的认识不能仅仅将其限定在最高一级政区上面,要有一种多层次的理解。相比之下,县乡两级的自治更可取。

第二个问题:自治什么?自治不等于独立王国,不是所有领域都可以实行自治。像古代封建制那种全方位自治,其实是很危险的,现代自治应该从中吸取教训,避免自治演变成自立。我们知道,政治包括立法、行政、司法、军事、监察、教育、财税、金融等多个领域。这其中有些领域是自治的范围,有些即使在联邦制国家也是不允许自治的。比如军事领域,任何一个国家的军队都是自上而下统一指挥的,即便像美国这样的联邦制国家也不例外,地方可以有自己的警察和民兵组织,但不可能像封建制下的诸侯国那样拥有自己独立的军队。再比如司法领域,由于普遍实行司法独立,也是与地方自治分离的,司法机关从基层法院到最高法院自成一套系统,以此来保证司法的统一和公正。监察领域就更不用说了,历来是中央对地方的控制手段,所以多为中央派出机构。至于铸币权因为关系到国家的货币统一和金融主权,基本上是中央的专属权力。所以当我们在讨论地方自治的时候应该首先明确,到底什么领域才是可以自治的。按照现代通行的做法,自治主要指的就是立法和行政领域的自治,司法、军事、货币、金融等领域恰是需要中央统一的。地方自治与中央统一乃是在不同领域交错展开的,有分有合、有统有放,如此才能发挥中央与地方两个积极性,才能实现自治与统一的相得益彰。

当年在起草香港基本法的时候,共产党就因没搞清楚这个问题而吃了亏,以至于给今天的一国两制实践留下了很多麻烦。比如那时候只强调了中央在港的驻军权,也就是军事领域的统一,而忽视了司法领域统一的必要性。回归后的香港政体是一个以行政长官为主导的体制,它的司法系统基本保留了原来英国的体制,它的立法会也是一个弱议会。共产党以为只要紧紧抓住了行政长官的提名和任命权就可以保证中央对香港的政治控制。但是它恰恰忘了,香港是一个法治社会,法院在其地方治理中居于非常重要的地位,发挥着无形的影响。今天香港人争取普选的权利,使得中央对香港的政治控制面临着两难的困境。按照港人治港、高度自治的原则,其实中央早该把行政领域的自治权(包括行政长官的产生)下放给香港,同时倒是应该把司法权收归中央。当然,由于内地与香港分属不同的法系,司法的统一会面临着一系列技术上的难题,但并不是不可克服的。至少香港的终审法院应该设在北京,而不该留在香港。不管是内地所实行的大陆法系还是香港所实行的英美法系,说白了都是西化法系。从民族复兴的角度来看,未来两岸三地统一之后的中国应该重新回归中华法系,这才是大中国司法统一的文化根基所在。

香港今天之所以出现认同危机,一个重要的原因就是,尽管作为殖民统治者的英国人离开了,但他们所订立的法律依旧在统治着香港。可以说,阴魂不散的英国人借助旧有的法律继续对香港实行着不在场的统治,并且以此形塑着香港人的内心世界。除了司法领域,同样的情况也存在于教育领域。这才是阻碍和干扰香港人国家认同的罪魁祸首。对于香港和内地而言,问题不在于是香港内地化还是内地香港化,而是二者都要中国化,在文化上重回中国。如今内地已经在复兴传统文化,而香港需要做的则是彻底地去殖民化。

第三个问题:怎么自治?地方不等于地方人民,不能把地方自治和人民自治简单地等同起来。封建意义上的自治与民主意义上的自治是两回事,自治不必然等于民主。地方自治不等于人民自治,那是谁的自治呢?按照封建制的内涵,主要还是乡土精英的自治。当然,这个精英不是我们现在的商业精英、知识精英,而是儒家意义上的文化精英、贤能士君子。

目前中国的行政区划层级太多、管理幅度太窄,总体结构不合理。要想推行地方自治,首先须进行行政区划的调整改革。我们现在的行政区划和清末差不多,也是四级体制,其中省级政区34个,地市级政区332个,县市级政区2860个,乡镇级政区44822个。四级体制的弊病是权集于上、分布不均,亲民之官事繁任重却职卑权轻,不利于地方自治的展开。这就需要由四级制调整为三级制,即省-县-乡,同时把中间一级的县作为地方自治的主体,乡作为县的派出机关,省则成为自治地方与中央政府链接的中间环节。

一旦在全国范围内推行普遍的县级自治,就可以把原来的民族区域自治纳入其中。也就是说以后少数民族不再是以民族身份进行自治,而是以地方身份实行自治。因为自治限定在县一级实行,省一级就要取消自治,成为中央政府的派出机关。省议会由自下而上的地方选举产生,但省的行政长官则是自上而下地由中央政府派任,二者一上一下刚好可以把中央与地方隼接在一起。这样一来新疆、西藏这些原来的自治区就都变成了省,发生民族分裂的风险就会大为降低。而作为自治主体的县级政区,由于其规模有限,更有利于落实人民所关心的自治问题,即便有分裂倾向也是有心无力,掀不起多大的波澜。

概言之,自治的主体是君子而非人民,自治的规模是县市乡镇而非省区,自治的领域是立法行政而非其他。在一个有限规模的地域,实行一套有限内容的自治,既可以收到因地制宜的治理效果,又足以避免尾大不掉的分裂之虞。这样的自治才可能是安全的自治,有活力的自治,高质量的自治。这种具有古代封建制色彩的地方自治,作为古为今用的一种尝试,体现的正是我们的制度自信、文化自信。

(本文首发于《多维CN》31期)

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