2018两会政治性议题的若干观察

2018-03-05 03:52

2018两会已正式开幕,5日上午李克强总理做了政府工作报告,全国人大常委会做了宪法修正草案说明,下午进入报告审议。本次会议偏长,议题重大,引发多方关注,更有关于“新时代宪法秩序”的种种评议、想象乃至于误解。笔者根据自身观察与理解,就此次两会的若干政治议题提供分析意见,作为进一步讨论的适当引导。

一、机构改革展现对新时代的适应性

这一轮国家机构改革是为了适应十九大报告提出的“两个一百年”及中华民族伟大复兴历史任务而进行的立体化、多层次、结构性改革,深度与力度均超过前几次改革。

第一,此轮改革延续既往改革的“大部制”总体思路,进一步归并精简国家机构数量及深化职能与质量的整合,形成更加符合治理现代化要求与法理官僚制专业取向的国家机构组织体系。

第二,此轮改革确认并进一步清晰体现了党政合理分工及适度融合的思路,既体现党对国家治理的全方位与全体系领导,又体现政治与行政的适当区分及程序性连接。

第三,此轮改革在地方机构层面更加重视职能整合与科学管理,将既往偏于分散和碎片化的地方机构与行政职能加以制度化整合,体现功能主义的政策执行导向及便利地方行政与基层治理的新定位。

第四,此轮改革赋予地方更大的立法权及管理地方事务自主权,在机构安排上突出重点职能及科学配置。

第五,此轮改革适应“一带一路”倡议实施及国家对外战略支撑需要,在主管机关、科研机构、智库整合及研究组织机制上亦有鲜明体现。

第六,国家监察委员会设置及其政府体制结构性调整是本轮改革的最大亮点,体现了国家反腐制度化、法治化、机构化、程序化的重大进步。

二、监察立法与反腐“全体系”的形成

国家监察体制改革对国家机构职能体系有着重大影响:

第一,建立了全覆盖的权力监察体系,整合成了统一的监察权,全方位,全体系,全天候,无死角,实现了将权力关进“制度铁笼子”的法治承诺。

第二,实现了纪委权力与国家监察权力的适度法治融合,在法理与法律程序上探索党的领导与依法治国的具体结合方式。

第三,在政府体系中引入监察委,形成了“一府两院一委”的权力格局,行政机关与检察院职能与权力总量有所精简,法院维持不变,是国家机构改革史上最大的变化之一。

第四,在人大与监察机关关系上,监察机关既由人大产生并对之负责,同时又对人大

工作人员包括领导实施依法监察,丰富了我国权力监督的形式与深度。

从五年来的反腐实践来看,持续的“打虎”“拍蝇”“猎狐”这些触及多层面的系统化反腐产生了重大的制度威慑效果,有效改变了体制内的贪腐风气,促进了国家廉政法治的进步。

第一,高层不敢腐的持续性高压态势已经形成。对于高层反腐,十八大以来力度空前,使得无论职务多高、权力关系网多密的腐败官员均能实际感受到制度反腐的强大力量及精准性。寄希望于“反腐收兵”的侥幸思维或既往惯例已经行不通。

第二,基层不敢腐的常态化制度环境正在形成。“打虎”之余还要“拍蝇”,因为反腐的根本出发点是维护人民利益,而基层“苍蝇”之腐败对群众利益的损害更加直接、可观及深重,对党和国家政权合法性及公信力的伤害也更深。十八大以来的制度化反腐相对集中于高层,以便形成“上行下效”的传递效应,近两年则对基层反腐有所倾斜,逐步形成常态化反腐的制度环境。

第三,通过“猎狐”行动等国际刑事合作与国际化反腐,基本形成了对外逃贪官的“全网化”追缉程序和体系,也对国内贪官的外逃及移民倾向构成重大打击和有效封堵。海外反腐历来是反腐重点,也是难点和薄弱点,因为涉及复杂的国际刑事司法程序、人权标准、死刑问题、政治庇护问题、国家利益冲突问题。我国通过多层次的国际刑事合作、引渡协议及政策性沟通以及国家刑事法治的实质进步,正在逐步解决上述难题,构筑“全网化”的海外反腐制度体系。

设置监察委将对现有反腐局面带来了重大变化。

第一,监察委专责职务违法和职务犯罪调查处理,可改变既往多头负责、监察权力分散低效的制度缺陷,更加精准、高效地完成监察反腐任务。

第二,监察委及其监察法体系整合了纪委权力和国家监察权力,集中了党和国家的反腐意志与资源,使监察反腐领域党的领导更加制度化、程序化和法治化。

第三,监察委层层设置,作为各级政权的有机组成部分,可形成针对各级政权的“全网化”监察体系,大大加强日常监察反腐的力度与制度化能力。

第四,统一的监察委体制也便利了国家反腐合作与制度创新及交流互动。

国家制定监察法的主要目的在于通过法律方式建构统一的国家监察权及国家监察组织体系,整合既往分散在多个部门的国家监察权力,同时实现纪委权力与国家监察权力的适度融合。国家监察立法是过去五年“新反腐运动”基本经验的制度化,也有地方试点作为科学经验的基础,从而具有法律上的正当性和操作上的合理性。

监察委员会行使的是国家监察权,这是一种特殊性质的法律执行权。监察委员会整合了多种性质的权力要素,如检察院的反贪司法权、行政机关的行政监察权、预防腐败部门的预防腐败权甚至还包括适当形式的纪委调查权。

这样一种特殊性质及复合性的法律执行机关,就不是通常意义上的行政机关,也不是司法机关,更不是立法机关,当然也不是党务机关。

监察委员会在法律属性上是国家监察机关,在法理属性上是特殊的国家政治机关,负有依法进行政治性监察及法律调查与处理的制度化职能。

监察委员会的主要作用是根据宪法和监察法对所有的国家公职人员之职务违法与职务犯罪行为进行监察并作出相应的处理。

监察委与一府两院都属于一级政权机关,由人大产生并对人大负责,共同构成“一府两院一委”的改革后政府机关体系,彼此之间是平行的法律关系,根据法律要求应做到“相互配合,相互制约”。

监察委与一府两院的具体法律关系可确认为:

其一,监察委依法对一府两院所有公职人员包括领导干预进行监察,可依法作出留置、调查、政务处理决定及移交司法决定;

其二,监察委与检察院之间有着紧密的刑事司法合作及衔接关系,需移交司法的监察案件必须经过检察院审查起诉,检察院可以要求补充侦查或独立作出不起诉决定,从而对监察委构成合法的制约监督;

其三,法院仍然是全部司法体系的中心,司法改革也是以审判程序为中心的系统改革,监察委必须适应这一司法改革总体框架。

三、宪法宣誓与地方立法扩权

修宪面向颇多,有共识,也有重大争议。这里只谈宪法宣誓及地方立法扩权问题。

宪法宣誓是树立宪法权威及推进宪法实施的重要制度。既往的试点及推行主要集中于领导干部,现在通过修宪扩展到所有公务员,有利于确立公务员的宪法意识及宪法实施观念,将宪法融入具体的职能工作及为人民服务的细节之中。宪法誓词相应作出配套修改,增加“美丽”中国目标及“社会主义强国”表述,也有利于参加宣誓的公务员巩固对国家发展大局及方向的明确性与使命感。入党要宣誓,公务员入职也要宣誓,这样可以形成党政全覆盖的政治法律意识和使命意识。宪法宣誓具有政治心理学上的“信仰确证”意义及作为“宪法爱国主义”的制度仪式意义,有助于塑造宪法秩序的神圣性及公务员与宪法之间的规范性的意义联系。 宪法宣誓是“输入端”的正面教育和塑造,国家监察是“过程中”及“输出端”的负向监督与问责,由此共同构成全体系、全流程、正反结合的国家宪法法律实施保障体系。

此次修宪允许设区的市享有立法权,是对2015年新《立法法》扩展地方立法权这一改革的确认和发展,其意义在于:

第一,属于“两个积极性”宪法条款的具体化及制度实施,通过对地方立法权更多主体及更大范围的宪法赋权,增强地方自主性与积极性,增强地方规制一般性事务的法律地位与能力,适应“新时代”全面依法治国及深化治理现代化改革的需要。

第二,地方可以在宪法与法律授权下因地制宜,开展适合本地情况与发展需要的立法,促进本地经济社会协调发展。

第三,进一步放开地方立法权有助于促进地区间法律地位平等、公正配置及普遍分享改革开放制度实验的成熟成果。

第四,更广泛的地方立法权有助于强化地方制度竞争及合理的制度模仿,促进全面深化改革时期地方制度创新性及活力的释放,同时也有助于国家法治在总体结构上的统一与协调。

第五,放开地方立法权还有助于加强和改善地方人大制度的实际权威和领导力,提升地方人大在地方权力体系中的地位与作用,这也是我国人大制度改革发展的重要方向。

(本文首发作者多维客专栏,作者系北京航空航天大学法学院副教授,法学博士,北京党内法规研究会理事)

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